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Protección social sensible a la infancia
Exposición magistral de Mónica Rubio, asesora regional de Política Social de UNICEF
Mónica Rubio, asesora regional de Política Social de UNICEF
13 Abril 2023
Notas sobre la exposición magistral de Mónica Rubio, asesora regional de Política Social de UNICEF, en el “Seminario internacional sobre protección social y finanzas públicas en Paraguay”, realizado el 29 de marzo de 2023 en Asunción, Paraguay, en el marco del proyecto “Protección social y gestión de las finanzas públicas”, implementado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y UNICEF con el apoyo de la Unión Europea en Paraguay y la colaboración del Gobierno de Paraguay, a través de la Unidad Técnica del Gabinete Social (UTGS) y la Dirección General de Presupuesto (DGP) del Ministerio de Hacienda.
- Exclusiones y estructuras perversas e históricas en esta región son la causa de que hoy por hoy los niños sean los más pobres en América Latina y Caribe. La pobreza en esta región tiene cara de niño. Esto, que es cierto en casi toda la región, lo es también en Paraguay.
- Según los datos de CEPAL, en 2021 en América Latina había una incidencia del 45% de pobreza en niños y niñas de 0-17 años, equivalente a 81 millones de niños y niñas. La incidencia de la pobreza en los niños y niñas (45%) era 1,4 veces más alta que el promedio de la población general (32%) y casi triplicaba a la que tenía en la población de 65 años y más.
- La infantilización de la pobreza no es un hecho inevitable. Es un resultado de las políticas sociales y tiene que ver con el diseño de las políticas públicas. Si vamos a atender la pobreza en esta región, tenemos que atender primordialmente la pobreza infantil y para ello es central hablar del tema de la protección social.
- Un sistema de protección social es el conjunto de políticas y programas destinados a prevenir y proteger a todas las personas contra la pobreza, la vulnerabilidad y la exclusión social a lo largo de su ciclo de vida. Estas vulnerabilidades sociales y económicas permean la vida humana, la de todos. Todos estamos expuestos a un eventual desempleo, una discapacidad, a la enfermedad o a la vejez. La discriminación y exclusión son realidades en nuestra región. Es por esto que la protección social es un pilar esencial de las políticas de desarrollo, y no es para unos pocos: la necesitamos todos.
- La protección social debe pensarse a lo largo del ciclo de vida. El tipo de vulnerabilidades a las que está expuesto un niño en su primera infancia es muy distinto a los riesgos que enfrenta en la adolescencia, la adultez o la vejez. Esto complejiza el análisis porque la protección social no se entiende únicamente como una prestación única, como por ejemplo, un programa de transferencias. La protección social siempre se entiende como la posibilidad de acceso de hecho a un conjunto integral de servicios sociales que permiten el desarrollo humano pleno, de acuerdo a nuestras potencialidades.
- La teoría de la protección social habla sobre sus objetivos, y que son proteger, prevenir, promover y transformar (3P+1T): proteger a las personas ante riesgos y vulnerabilidades varias a lo largo de la vida humana y, en particular, ayudar a satisfacer las necesidades de las personas pobres, desfavorecidas o en situación vulnerable, o que no disponen de otros medios de apoyo; prevenir que estas vulnerabilidades acaben en comportamientos negativos para mitigar los riesgos que van a enfrentar en su vida sin recurrir a estrategias de supervivencia negativas (por ejemplo, el trabajo infantil); promover el bienestar, generar capital humano y generar productividad –y esto es muy importante porque a veces se entiende la protección social como un asistencialismo, y nada es más falso. Finalmente, la protección social tiene como una función principal transformar esas desigualdades, esas injusticias, a veces históricas, que tenemos en nuestros países y en nuestras estructuras sociales.
- Si queremos una protección social que de hecho atienda a las funciones de prevenir, proteger, promover y transformar, hay un abanico de políticas que es importante atender.
- Un argumento por la protección social debe atender varios aspectos. Primero, la protección social es un derecho humano y, por tanto, como ciudadanos debemos estar conscientes de la importancia de la protección social como un tema de ciudadanía, de derechos, sobre lo que es necesario generar conciencia.
- Segundo, la protección social es generadora de impactos virtuosos, multidimensionales, en el capital humano. La protección social va más allá de la asistencia y ser un gasto social. Al impactar de modo positivo al capital humano, atiende no solo un objetivo de equidad, sino uno de productividad. A nivel de las comunidades, hay un efecto importante de dinamización: los beneficios no se quedan en la persona que recibe la transferencia; esa persona va, gasta en su comunidad y hay un efecto virtuoso de mayor actividad económica, de mayor cohesión social dentro de las comunidades. En última instancia, la protección social impacta en el crecimiento y en la productividad a nivel nacional.
- Todos estos efectos virtuosos están comprobados. Los programas de transferencia son probablemente la intervención de política social más estudiada de manera rigurosa y sabemos el impacto que tienen sobre los niños, sobre los hogares, sobre las comunidades y cada vez más sobre los países.
- Tercero, la protección social es clave para revertir la infantilización de la pobreza, este rasgo pernicioso de la pobreza en América Latina y en Paraguay. Es clave, además, para atender lo que llamamos la reproducción intergeneracional de la pobreza, y que no es otra cosa que la realidad de que una generación que ha vivido sus primeros años en un hogar en situación de pobreza tendrá dificultades para ascender económicamente, e igualmente las siguientes generaciones. La protección social lo que hace es impactar en las condiciones de partida, intentar equiparar las oportunidades, y este es un tema central en sociedades tan desiguales como lo son las latinoamericanas.
- En síntesis, la protección social es una política imprescindible: es una política que impacta en la equidad, la productividad y la resiliencia de los hogares y naciones.
- El gravísimo impacto que ha tenido la pandemia de COVID sobre los resultados sociales y sobre los niños en particular es una razón adicional por la cual es necesario fortalecer los sistemas de protección social en la región y en Paraguay. Los confinamientos, que casi fueron de dos años, la afectación en los servicios educativos, el recorte de servicios de salud pública, crecientemente temas de salud mental, entre otros, han aumentado de una manera drástica la pobreza multidimensional en la infancia. Por ejemplo:
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- La pandemia ha tenido efectos especialmente en el aprendizaje. América Latina y el Caribe es una de las regiones del mundo que interrumpió las clases presenciales por periodos más prolongados, afectando a casi 165 millones de estudiantes de la región en todos los niveles del sistema escolar (70 semanas de cierres total o parcial frente a 41 semanas del promedio mundial).
- Según datos de CEPAL, se estima que un estudiante promedio de América Latina y el Caribe perdió entre 1 y 1,8 años de escolaridad ajustados por aprendizaje.
- En este momento en particular, tenemos una serie de crisis en la región: mayor costo de vida, cambio climático, migraciones, el contexto difícil post COVID. Por varias razones, este es un momento muy complejo. Veníamos, además, en los años previos a la pandemia, en un momento de desaceleración del crecimiento, y ya teníamos algunos resultados sociales que venían no tan bien como antes, desacelerándose las mejoras y en algunos casos viéndose franco estancamiento. En eso llegó una crisis sanitaria que se vuelve una crisis socioeconómica, de la cual no terminamos de salir. La región y el mundo están viviendo en estas épocas un contexto post COVID de ajustes fiscales, donde el costo de vida, principalmente de los alimentos, ha aumentado, en gran parte por la guerra de Ucrania. Frente a la inflación, estamos viviendo la subida de las tasas de interés a nivel global, que impacta la tasa de crecimiento. Este contexto de incertidumbre, caracterizado por mayores riesgos y vulnerabilidades, apela precisamente a mayores y mejores políticas y programas de protección social, que atiendan a los bolsones de pobreza y exclusión que ya conocíamos antes, y que protejan ante las nuevas crisis. Estos son retos que uno tiene que considerar en el diseño de políticas públicas.
- ¿Pero esto sucede? Estas múltiples crisis que estamos viviendo, de cara a la baja cobertura de los programas de protección social que hay en los niños más pobres, son una señal de alarma y de atención. En América Latina y el Caribe, en promedio, apenas 64% de los niños y niñas de 0 a 15 años reciben por lo menos un programa de transferencias o asignación familiar (frente a Europa, 85%). La cobertura de la protección social de los niños del quintil más bajo de ingreso sigue siendo aún muy baja, particularmente en Paraguay.
- En la región, los países que en este momento menos invierten en protección social son Nicaragua, Panamá y Paraguay. Mientras tanto, tenemos del otro lado a Chile, Brasil, Argentina, países que tienen una larga tradición de sistemas de bienestar. En 2020, en promedio, los países de América Latina registraron un gasto social del gobierno central equivalente al 13,8% del PIB, con una participación de 55,7% en el gasto público total. En comparación, en los países de la OECD el gasto social alcanzó el 33,9% del PIB, con una participación del 68,2% en el gasto público total. Esto muestra que las grandes brechas en los niveles promedio de gasto entre los países de la región y las economías de mayor desarrollo y, en ultima instancia, el camino aún pendiente para la construcción de sociedades que invierten en la protección integral de sus ciudadanos.
- Es importante ubicar la protección social en el centro de las políticas sociales. El centro de la protección social, esta protección de los riesgos supone la integralidad, el trabajo multisectorial, las coordinaciones horizontales y verticales. La protección social es, por tanto, una plataforma que nos permite articular la política social a partir de programas que generan información y evidencia. Cualquier política de desarrollo que ponga la protección social al medio va a ser una política de protección social coordinada. El COVID abrió una ventana de oportunidad porque los estados pueden responder, si existe la voluntad política, aumentar cobertura y recursos. Convertir, por tanto, lo que fue esta crisis en una oportunidad de transformación es muy importante desde el punto de vista de esta construcción de políticas. Para ello, hay un desafío importante y es el fiscal: es necesario abrir espacios fiscales para la protección de la niñez y la adolescencia, y ello no es solo búsqueda de eficiencias en los presupuestos actuales, sino el avance hacia esquemas de tributación equitativos y sostenibles.
