Le progrès des nations: Convention relative aux droits de l'enfant


Droits de l'enfant: l'Etat doit agir

par Partha Dasgupta

La Convention relative aux droits de l'enfant se différencie des autres conventions sur les droits de l'homme en ce qu'elle entend promouvoir aussi bien des droits positifs que négatifs. Les droits négatifs, qui jouissent d'une plus longue tradition, stipulent que quelque chose ne doit pas être fait; ils protègent l'individu d'un tort précis -- la détention sans jugement, par exemple, ou la persécution en raison de la race, du sexe ou des croyances religieuses. Par contre, les droits positifs concernent l'accès à des biens et des avantages qui sont produits. La Convention reconnaît aux enfants des droits positifs, notamment le droit à une nutrition adéquate, à des soins de santé primaires et à une éducation de base.

Les droits positifs dépendent donc de ressources dont l'allocation peut être influencée par la rareté et la concurrence. Les droits négatifs, quant à eux, ne connaissent pas ces limites; ils n'ont pas à être créés, mais seulement protégés, et il est donc possible de les exercer, que le pays soit riche ou pauvre (bien qu'il ne soit pas inutile de rappeler que pour être appliqués, certains droits négatifs, comme le droit à la protection contre la violence arbitraire, doivent parfois être convertis en droits positifs -- par exemple le droit à la protection d'une institution gouvernementale).

Financer les droits positifs

Puisque les droits négatifs ne reposent pas directement sur des financements, il est plus facile de prôner leur universalité et leur inviolabilité. D'autre part, puisque les droits positifs sont tributaires des ressources, les arguments en leur faveur ne peuvent ignorer des questions telles que les différences dans les efforts et les talents individuels, ni échapper au sujet difficile des récompenses et des encouragements. Il arrive qu'une économie n'ait tout simplement pas les ressources suffisantes pour permettre à chaque individu de jouir du droit à une nutrition adéquate ou à des soins de santé, ce qui nous amène à une constatation inquiétante: les droits négatifs seraient inviolables contrairement aux droits positifs (car comment peut-on juger qu'un droit est inviolable, s'il n'est pas toujours possible de le protéger?).

La Convention relative aux droits de l'enfant reconnaît implicitement cette distinction entre droits négatifs et positifs. Alors que son article 24 oblige les gouvernements de tous les Etats parties à «réduire la mortalité parmi les nourrissons et les enfants» et à «lutter contre la maladie et la malnutrition», son article 4 admet que les pays «prennent ces mesures dans toutes les limites des ressources dont ils disposent».

C'est une étape importante dans l'histoire des instruments relatifs aux droits de l'homme, car la Convention donne un sens concret aux droits positifs et elle rend les gouvernements responsables des progrès accomplis en vue de leur respect.


Photo: Pour être efficace, la Convention relative aux droits de l'enfant doit pouvoir évaluer la façon dont les pays appliquent ses dispositions. ©


Mais elle suscite également des difficultés. En effet, pour que cette disposition soit effective, il faut que les politiciens, la presse et le public aient les moyens de juger si les pouvoirs publics garantissent les droits positifs «dans toutes les limites des ressources dont ils disposent». Il est fondamental d'avoir, associés à des institutions démocratiques et à la liberté de la presse, des outils incontestés de surveillance des progrès ou des reculs; ils constituent la base de l'ancrage des conventions relatives aux droits de l'homme dans le monde réel.

L'indice national de variation

Le progrès des nations 1993 a introduit le concept d'indice national de variation pour déterminer comment les droits positifs de l'enfant sont respectés compte tenu des ressources disponibles. En utilisant trois des indicateurs clés de l'exercice des droits positifs -- le pourcentage d'enfants bénéficiant d'une alimentation correcte, le pourcentage d'enfants suivant au moins cinq années d'enseignement primaire et le pourcentage d'enfants survivant jusqu'à l'âge de cinq ans -- l'indice national de variation compare les réalisations de chaque pays avec les ressources dont il dispose, mesurées au moyen du PNB par habitant. En traçant une courbe avec ces données provenant d'un grand nombre de pays, il est possible de définir quel niveau d'exercice des droits positifs peut être escompté à tout niveau particulier de revenu par habitant. La différence entre le niveau attendu et le niveau réel est l'indice national de variation (qui peut bien sûr être positif ou négatif). Les indices nationaux de variation pour presque tous les pays sont présentés.

Il faut souligner que l'indice national de variation montre approximativement comment un pays se comporte par rapport à la moyenne des pays au même niveau de ressources économiques. Ce n'est pas tout à fait la même chose que d'assurer le respect des droits positifs «dans toutes les limites des ressources» disponibles.

Le point essentiel est que les indices nationaux de variation, et d'autres mesures plus absolues des droits positifs publiées chaque année dans Le progrès des nations, devraient devenir partie intégrante du débat politique et public, tout comme les statistiques économiques sont aujourd'hui un élément de la vie politique normale dans un nombre croissant de démocraties. C'est en fait l'un des points où l'on peut voir à l'œuvre la synergie entre les droits négatifs et positifs.

Certains sont convaincus que les gouvernements doivent s'occuper avant tout de protéger les droits négatifs et que les biens et services nécessaires pour une nutrition appropriée et une meilleure santé ne sont pas des droits, mais de simples besoins -- qui, en tant que tels, doivent être satisfaits par les efforts individuels et les forces du marché. Ce qui est faux.

Le rôle unique de l'Etat

Un besoin se transforme en droit quand une société se trouve capable de répondre à ce besoin et quand la satisfaction du besoin devient essentielle à l'épanouissement ou au bien-être humains (ou quand son absence conduit à la maladie et à la misère). Et à l'heure actuelle, seul l'Etat peut garantir ces droits.

Il est possible de juger le fonctionnement des mécanismes d'allocation des ressources au sein d'une société en observant comment ces droits positifs fondamentaux sont respectés et dans quelle mesure la pauvreté est évitée. L'Etat n'est bien évidemment qu'une institution parmi d'autres. Mais à notre époque et dans tous les pays, il se trouve que c'est une institution particulièrement importante. Les forces du marché, dont dépendent de plus en plus un nombre croissant de personnes dans le monde, possèdent indubitablement la capacité de créer la richesse; mais parce qu'elles distribuent les ressources selon le pouvoir d'achat plutôt qu'en fonction des besoins, elles ont également la capacité de créer une pauvreté relative et absolue (indigence).

En même temps, les processus de modernisation, et surtout l'urbanisation, ont brisé les mécanismes traditionnels de contrôle et d'allocation des ressources qui, bien qu'ils n'aient pas nécessairement favorisé l'équité, ont souvent joué un rôle important pour prévenir la pauvreté. A ces forces,il faut maintenant ajouter l'enchaînement nouveau et potentiellement désastreux de la pauvreté, de la croissance démographique rapide et de la détérioration de l'environnement local, qui entraîne un grand nombre de personnes dans une spirale descendante de pauvreté, alors que les classes aisées profitent d'une dynamique positive d'investissements pour des enfants moins nombreux et des revenus généralement en hausse dans des environnements plus sains*. Dans ce contexte, l'Etat doit assumer un rôle majeur pour éviter l'inégalité et la misère croissantes; aucune autre institution ne possède actuellement la capacité d'action et la maîtrise des ressources requises pour commencer à agir dans ce sens. La fonction de l'Etat doit donc être de fournir les garanties d'un niveau de vie minimum afin de prévenir la pauvreté ou, si cela s'avère impossible dans l'immédiat, d'appliquer des politiques qui permettront d'y parvenir dans un laps de temps raisonnable.

Bien qu'il soit utile de surveiller les progrès accomplis par chaque pays dans la protection des droits positifs «dans toutes les limites des ressources dont ils disposent», l'objectif à long terme doit être d'arriver à une situation où les droits positifs, à l'instar des droits négatifs, pourront être considérés comme absolus et inviolables. Il est par conséquent nécessaire de savoir si ces droits positifs tels qu'ils sont définis dans la Convention relative aux droits de l'enfant -- notamment le droit à une nutrition adéquate, aux soins de santé primaires et à une éducation de base -- sont à la portée financière de tous dans un sens absolu plutôt que relatif. Si ce n'est pas le cas, ils constituent alors au mieux une catégorie de droits séparée puisqu'ils ne peuvent pas être considérés comme inviolables et qu'il n'est pas concevable de demander à l'Etat ou à toute autre institution de les garantir.

Un coût abordable

Il y a plusieurs manières d'aborder la question financière. Prenons l'exemple de l'Afrique subsaharienne comme mesure de l'effort vers le respect des droits positifs: les dépenses gouvernementales pour les besoins essentiels s'élevaient à moins de 3 % du PNB (chiffre de 1985). D'après la Banque mondiale, les moyens financiers exigés pour le développement et la satisfaction des besoins essentiels devraient atteindre environ 5,5 % du PNB. L'augmentation nécessaire est donc très faible et semble à la portée de ces pays quand on sait que les dépenses militaires à cette époque s'élevaient à environ 4,2 % du PNB. Pour l'an 2000, la Banque mondiale a estimé les moyens financiers requis pour satisfaire les besoins essentiels en Afrique subsaharienne à un peu moins de 7 % du PNB. Cette conclusion va dans le sens de l'UNICEF qui affirme que les connaissances et les techniques actuelles permettent à toutes les nations de fournir à un coût abordable une protection de base qui favorise le développement physique et psychologique de tous les enfants.

Les nations les plus pauvres peuvent donc se permettre de satisfaire les droits positifs au même titre que les droits négatifs. Et si les pays d'Afrique subsaharienne en sont capables, il en va de même des pays du sous-continent indien. Dans l'ensemble des pays pauvres, les dépenses de santé et d'éducation au milieu des années 80 s'élevaient à 1,6 % et 3,8 % du PNB respectivement, alors que les dépenses militaires se chiffraient à 4,3 %.

Vue sous un autre angle, la privation de droits positifs comme la nutrition et les soins de santé de base est étroitement liée à la pauvreté extrême et peut donc être mesurée par l'écart de pauvreté -- c'est-à-dire la quantité minimale de revenu additionnel, exprimée en pourcentage du revenu global d'une société qui, si elle était obtenue par les pauvres, pourrait éliminer l'extrême pauvreté. En Afrique subsaharienne et dans le sous-continent indien, les ressources requises pour combler cet écart et éliminer la pauvreté extrême s'élèvent à environ 4 % du revenu national. Bref, il est généralement inexact d'affirmer que les gouvernements des pays en développement ne peuvent se permettre de garantir les droits positifs fondamentaux -- et particulièrement une nutrition adéquate, des soins de santé primaires et une éducation de base -- à tous leurs enfants.

Un investissement rentable

Il est intéressant de noter que le type d'action que l'Etat doit appliquer pour s'acquitter de ses responsabilités correspond à ce qui est nécessaire, à la lumière de l'expérience récente, pour mettre en place certains des éléments les plus fondamentaux d'une politique réussie de développement. Une nutrition adéquate, des soins de santé primaires et une éducation de base sont non seulement des droits positifs, mais aussi les investissements les plus essentiels pour la croissance économique et le développement de sociétés stables et florissantes.

Il a été largement prouvé ces dernières années que l'amélioration du statut nutritionnel et de l'état de santé va de pair avec le relèvement de la productivité. On a démontré à maintes reprises aussi que l'enseignement primaire est l'un des investissements les plus rentables que puisse faire une nation pauvre. Encore plus précisément, les recherches des dix dernières années ont montré que l'une des mesures les plus efficaces pour promouvoir le développement social et économique est de garantir les droits positifs des femmes et des jeunes filles. Ainsi, non seulement les progrès de l'éducation féminine élargissent les possibilités offertes aux femmes, mais ils s'accompagnent aussi d'une baisse des taux de mortalité des nourrissons et des enfants de moins de cinq ans, d'une amélioration de la croissance des enfants et de leur statut nutritionnel, d'un recours accru aux équipements sanitaires, d'une hausse du taux d'emploi des contraceptifs, du retard de l'âge du mariage et d'une réduction des taux de mortalité et de morbidité maternelles.

Cette liste d'avantages potentiels montre de toute évidence que la satisfaction des droits positifs tels que ceux qui sont énoncés dans la Convention relative aux droits de l'enfant serait également un grand pas vers les objectifs fondamentaux d'une politique de développement à long terme et aiderait à renverser avec toute l'urgence requise la spirale descendante -- pauvreté extrême, croissance démographique rapide et détérioration de l'environnement -- qui met aujourd'hui en péril les réalisations passées et les espoirs futurs dans tant de pays en développement.

Enfin, la prévention de la misère est peut-être une question de droits positifs, car la pauvreté est incompatible avec les principes d'une société civilisée et humaine, mais elle est aussi liée au maintien de l'ordre social et politique dont la responsabilité incombe aux gouvernements, puisque la misère et l'aggravation des inégalités font peser de graves menaces sur la cohésion sociale dans de nombreuses nations.

Respecter les droits positifs n'est donc pas une tâche accessoire pour les gouvernements, un luxe qui doit attendre jusqu'à ce qu'il soit abordable; c'est une mission fondamentale pour le progrès économique, la cohésion sociale et la stabilité politique.
* Ce processus est examiné plus en détail dans Partha Dasgupta, An Inquiry into Well-being and Destitution, Clarendon Press, Oxford, 1993, chapitre 12, et dans La situation des enfants dans le monde 1994, UNICEF, 1993.


Partha Dasgupta est titulaire de la chaire d'économie Frank Ramsey à l'Université de Cambridge. Il a également enseigné l'économie et la philosophie à Stanford University. Il est sociétaire de la British Academy et membre étranger de l'American Academy of Arts and Sciences et de l'Académie royale suédoise des sciences.



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