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Evaluation database

Evaluation report

2004 CAR: Evaluation des Capacities des Partenaires a gerer les avances de fonds allouees par l'UNICEF-BANGUI



Author: Zadouo, M.S.; Gouga III, J.C.

Executive summary

Background:

Le programme de coopération actuelle RCA/UNICEF s’inscrit dans la logique de l’accord de base du 21 août 1961, révisé en mars 1985 et en décembre 1994. Il est financé en partie par la contrepartie du Gouvernement Centrafricain, et se décline en 5 sous programmes dont deux sectoriels et trois transversaux. L’exécution du programme se déroule dans un contexte socio-économique difficile, marqué par des crises majeures qui ont affaibli l’Etat, déstructurées l’économie et accentuées la pauvreté.

Après des perturbations politico-militaires en 2003, la RCA connaît une relative accalmie aux plans politique et sécuritaire depuis le début de la transition politique qui tire vers sa fin (les élections présidentielle et législative sont prévues en mars 2005). Cette pause est liée en partie à la tenue du Dialogue National et au ‘’consensus’’ que les délégués ont dégagé sur les enjeux et la finalité d’un tel processus, qui a reçu l’onction de la communauté internationale en général, et celle de la CEMAC en particulier. Cette dernière a déployé une force de maintien de la paix dans le pays, avec l’appui de la France.

La situation demeure toutefois fragile, et pourrait se retourner à tout moment si une solution durable n’est pas trouvée aux plans économique et social. Le Gouvernement peine en effet à payer les salaires des fonctionnaires, et ses difficultés financières sont importantes. Il dispose de très peu de marges en matière fiscale, en raison, d’une part, de la faiblesse du tissu productif, de l’ « informalisation » des activités économiques, de la fraude douanière, de la corruption, et, d’autre part, des crises successives que le pays a connues depuis près d’une décennie.

La situation économique est de plus en plus dégradée. Le ralentissement tendanciel de la croissance économique s’est accentué avec une évolution du PIB réel négative en 2003 (-7,2%) et en 2002 (-1%). En 2001, le taux de croissance économique n’était que de 1%, inférieur au taux d’accroissement démographique (+2,9%). Aussi, le revenu par habitant a-t-il sensiblement reculé au cours des dix dernières années, de 514 $US en 1990 à 260 $US en 2000, traduisant la forte acuité de la pauvreté monétaire et humaine dans le pays.

Ce sont en effet 67% de centrafricains qui sont en dessous du seuil de la pauvreté selon le PNUD, et 45% vivent dans des conditions de dénuement total. Le recul du développement humain est conforté par la dégringolade de la RCA dans le classement mondial des pays : de 142ème en 1992, il chute à la 166ème place en 2002. Son IDH (0,374) est inférieur à la moyenne des pays de l’Afrique subsaharienne, à la moyenne des PMA, et à la moyenne des pays de la CEMAC.

Corrélativement, l’espérance de vie à la naissance a légèrement progressé à 44,3 ans en 2002 contre 43 ans en 1970, tandis que le taux de scolarisation, tous niveaux confondus, s’est fortement dégradé, passant de 37% en 1974 à 24% en 1999, inférieur au niveau de 1960 à l’indépendance du pays. Cette situation est la résultante de plusieurs années blanches que le pays a connues, maintenant le taux brut de scolarisation dans le primaire à 60%, alors que celui du secondaire (15%) est l’un des plus faibles en Afrique, mais aussi à la fragilisation de la cellule familiale et aux conséquences du VIH/SIDA qui serait responsable de 85% des décès d’enseignants.

Le taux de séro - prévalence de la RCA (14%) est en effet l’un des plus élevé de l’Afrique Centrale et de l’Ouest et constitue, sur le plan sanitaire, l’un des défis importants auxquels le pays est confronté.

C’est dans ce contexte que se déroule le programme de coopération RCA/UNICEF. Sa réalisation est faite avec des institutions gouvernementales et non gouvernementales, dans le cadre d’un partenariat direct ou indirect. Les cinq volets du programme ont fait l’objet d’un audit en Juin/Juillet 2004, qui a révélé des disfonctionnements dans la gestion des avances reçues par les partenaires, conformément aux règles et procédures de l’UNICEF. La présente évaluation est une des recommandations des auditeurs.

Purpose/Objective:

OBJECTIFS DE L’EVALUATION
Les auditeurs ont révélé que les avances de fonds non justifiées de plus de six mois s’élevaient à un peu plus de 75 millions Fcfa, soit 18% des avances totales en cours de liquidation. Cette situation a amené naturellement l’UNICEF à s’interroger sur les capacités organisationnelles et de gestion desdits partenaires à gérer les avances reçues, et pour y voir clair afin que les choses s’améliorent dans le futur, à commettre la présente évaluation qui vise les principaux objectifs ci-après : (a) évaluer les capacités institutionnelles, administratives et techniques des institutions partenaires à gérer les fonds mises à leur disposition ; (b) apprécier l’adéquation des pratiques relatives à l’octroi des avances de fonds par l’UNICEF par rapport aux règles et procédures établies ; (c) déterminer les insuffisances qui doivent être améliorées, et proposer un programme de renforcement des
capacités.

Methodology:

METHODOLOGIE
La méthodologie adoptée pour l’évaluation comporte quatre phases. D’abord des travaux préliminaires à l’évaluation proprement dite, comportant une série d’actions simultanées, alternant des discussions techniques avec les
responsables compétents de l’UNICEF, l’identification des partenaires, la recherche et l’analyse documentaire. Cette phase a permis à l’équipe d’experts de collecter et de consulter près d’une vingtaine de documents divers, en
rapport avec le sujet, tels des rapports d’études réalisées en RCA par l’UNICEF et les autres institutions du système des Nations Unies, des documents produits par le Gouvernement, des textes de lois, et des documents issus des institutions partenaires gouvernementales ou non. Elle a permis entre autres : d’élaborer des supports d’entretien et de collecte des données ; d’élaborer une stratégie efficace pour la conduite des entretiens et la collecte des données ; de planifier le déroulement des entretiens et enquêtes ; et de tester les outils de collecte.

Les opérations de collecte et d’interviews (deuxième phase) proprement dites se sont déroulées du 15 décembre 2004 au 10 janvier 2005, selon trois approches distinctes : (i) les interviews directes du staff de l’UNICEF impliqué et des Secrétaires Généraux des Ministères de tutelle ; (ii) les enquêtes par questionnaires auprès de trois sous populations différentes à savoir : les chargés de programme à l’UNICEF, les coordonnateurs de programme des
institutions partenaires, et enfin le personnel d’exécution des programmes au sein des institutions partenaires ; (iii) les discussions de groupes (focus groups) avec des personnes ayant exprimé des points de vue différents pendant les interviews et enquêtes.  La population cible de l’enquête est composée de neuf (9) institutions gouvernementales (enquête exhaustive) et de douze (12) institutions non gouvernementales (échantillonnage par choix raisonné selon la méthode des quotas et d’unités types, sur un total de 20).  La phase de collecte des données est suivie par celle de traitement. Les opinions exprimées lors des interviews directes et des focus groups sont
traitées manuellement, alors que les données issues d’enquêtes par questionnaires sont traitées informatiquement, en utilisant le logiciel EPI INFO. Cette phase a bénéficié du back office (assistance) du CRETES, selon les
normes de traitement appropriées.  Enfin, l’analyse des résultats et la rédaction du rapport (quatrième phase) s’est faite conformément au plan proposé par les experts, et validé par l’UNICEF.

Findings and Conclusions:

Conclusions:
Connaissance du programme de coopération par les partenaires : Les partenaires ont une bonne connaissance générale du programme, principalement les partenaires gouvernementaux. En effet, 75% des coordonnateurs de programmes des institutions gouvernementales ont une bonne connaissance du programme, contre la moitié des responsables d’institutions partenaires non gouvernementales. En outre, 46% et 10% respectivement des coordonnateurs de programmes des institutions gouvernementales et des responsables d’institutions non gouvernementales ont une parfaite connaissance du programme de coopération, alors que 17% et 48% d’entre eux respectivement le méconnaissent. Il en ressort une bonne connaissance globale du programme par les partenaires, plus forte dans les institutions non gouvernementales qui entretiennent un partenariat direct avec l’UNICEF, comparé à celles dont le partenariat est indirect (les ¾ de ceux-ci méconnaissent le programme). Cette situation peut s’expliquer en partie par la « discrimination » dans l’octroi de l’assistance technique par l’UNICEF, qui n’est ni exhaustive, ni uniforme. Elle est imputable aussi à la mobilité du personnel d’exécution des programmes/projets, à la non diffusion à grande échelle du plan cadre d’opérations et du PPA, et enfin à la faible implication des responsables d’institutions non gouvernementales à l’élaboration des plans d’actions.

Capacités institutionnelles, administratives et techniques des partenaires : Elles varient d’un type d’institution à l’autre. Peu d’institutions non gouvernementales sont crédibles, car elles ne sont pas conformes à la réglementation en vigueur en RCA : seules 36% sont conformes aux dispositions légales qui les régit et, par conséquent figurent dans le répertoire élaboré par le ministère de tutelle. Les ressources humaines des partenaires en général sont peu qualifiées, mobiles, démotivés et frustrés. Il existe pourtant un système d’incitations du personnel au sein des institutions partenaires, mais il n’est pas toujours appliqué, ni bien administré et évalué régulièrement. Les moyens matériels et logistiques sont insuffisants, vétustes, et non performants. Toutefois, la plupart d’institutions partenaires disposent d’un plan de travail et d’un organigramme, mais la gestion du personnel s’y fait sans base écrite. Au plan financier en particulier, aucune institution gouvernementale n’est autonome à cause de la crise de liquidité de l’Etat qui ne lui permet pas de couvrir totalement ou partiellement ses charges par ses revenus propres ; par contre, 42% des partenaires non gouvernementaux sont autonomes, principalement ceux qui appartiennent aux congrégations religieuses.

Capacités de gestion des partenaires : Elles sont faibles dans l’ensemble et se caractérisent par une absence d’organisation des services comptables et financier, ou par une inexistence de toute comptabilisation des activités. En
général, le personnel en charge de la comptabilité n’a pas les qualifications requises, et certaines institutions fonctionnent sans budget annuel. Pour celles qui en disposent, il se pose un problème d’exécution et de suivi de
l’exécution de leurs budgets respectifs. S’agissant de la gestion de la trésorerie, le livre caisse est parfois tenu par le comptable et il est dans certains cas surchargé et raturé. Certaines institutions n’effectuent pas le contrôle de caisse, et pour celles qui le font, ce contrôle est parfois réalisé par le caissier lui-même. Le rapprochement comptable nécessaire n’est pas toujours fait, et dans la plupart des cas, les règles de gestion comptable, budgétaire et de trésorerie ne sont pas respectées.

Connaissance et application des règles et procédures de gestion des avances de fonds : Les règles et procédures relatives aux avances de fonds (requêtes de financement, transfert et justification des fonds) sont peu connues des institutions partenaires, et ne sont pas toujours respectées par les partenaires et par certains administrateurs et assistants à l’UNICEF en charge des programmes. Il n’existe pas à l’UNICEF un manuel essentiellement orienté vers les procédures liées à la gestion de l’assistance en espèces, qui indique assez clairement les règles et procédures relatives à la soumission de la requête par le partenaire, les procédures d’approbation de la requête par
l’UNICEF, les conditions de transfert des fonds, les procédures de justification des fonds reçus, les catégories de dépenses éligibles, etc. L’UNICEF n’exige pas des institutions partenaires une confirmation ou une actualisation du chronogramme d’exécution de l’activité financée avant le transfert des fonds, étant donné qu’il existe souvent un décalage entre la date de transfert des fonds et celle prévue dans la requête pour le démarrage de l’activité. On note aussi l’inexistence d’un mécanisme de contrôle de l’exécution des budgets chez certains partenaires, le non respect par la majorité des partenaires du délai de justification des fonds reçus, et même la difficulté à justifier certaines dépenses, notamment celles effectuées auprès du secteur informel.

Recommendations:

Recommandations :
Face à ces constats, et afin d’accroître le taux d’exécution physique et financière des programmes/projets, atteindre les résultats escomptés et réduire les délais de justification des dépenses par les partenaires, les experts
recommandent les actions et mesures suivantes :

  1. Engager un dialogue politique avec les Pouvoirs Publics en vue d’assurer un minimum de stabilité du personnel affecté à l’exécution des programmes/projets. Ce dialogue, pour plus d’efficacité, devrait être engagé dans un cadre élargie, notamment au sein de la coordination du système des Nations Unies en RCA.
  2. Inciter les institutions non gouvernementales à se conformer à la réglementation en vigueur régissant les ONG en République Centrafricaine. Cette disposition devrait conditionner tout renouvellement (ou toute signature) des protocoles d’accord avec l’UNICEF.
  3. Entretenir un partenariat direct avec toutes les institutions partenaires non gouvernementales et signer un protocole d’accord avec chacune d’elles, assorti d’un cahier de charges clair et précis. Ceci leur permettra non
    seulement d’améliorer leur connaissance du programme, mais aussi de bénéficier directement de l’appui technique de l’UNICEF.
  4. Etendre l’assistance technique à toutes les institutions partenaires non gouvernementales pour une optimisation de la réalisation des objectifs et une pérennisation des acquis et réalisations du programme.
  5. Impliquer davantage les partenaires non gouvernementaux dans l’élaboration des PPA, et en assurer une diffusion large auprès de ceux-ci.
  6. Exiger aux partenaires de soumettre leurs requêtes deux mois avant le début de l’activité, de confirmer ou de mettre à jour le chronogramme d’exécution de l’activité financée avant le transfert des fonds et de ne prendre possession des fonds qu’au moment où l’activité doit être menée. Ces dispositions doivent être incluses dans le manuel des procédures de gestion de l’assistance en espèces
  7. Elaborer un manuel de procédures pour la gestion de l’assistance en espèces, et en faire une large diffusion possible auprès des partenaires. Ce manuel devra ressortir entre autres : les types d’assistance en espèces concernés, les règles et procédures relatives à la soumission des requêtes, les procédures d’approbation, les conditions de transfert de fonds, les procédures de suivi et de justification des fonds reçus, etc.
  8. Renforcer les capacités institutionnelles et de gestion des partenaires et des chargés de programmes à l’UNICEF. Cette mesure est sous-jacente à l’élaboration d’un manuel de procédures liées à la gestion de l’assistance en espèces.
  9. Exiger des partenaires la tenue d’une comptabilité régulière et spécifique à l’utilisation des fonds reçus de l’UNICEF, et l’accès à tout moment aux registres et autres documents comptables y relatifs par l’UNICEF.
  10. Renouer progressivement et dès que possible avec le système des transferts de fonds aux institutions partenaires dans l’assistance en espèces. Cette mesure est conditionnée : à l’obtention de la garantie du respect des règles de procédures y relatives ; au renforcement des capacités des partenaires ; à la participation inopinée d’un agent de l’UNICEF à l’exécution de l’activité afin d’assister techniquement le partenaire, suivre l’effectivité de la réalisation physique et financière de l’activité.
  11. Recruter un consultant ou alors des assistants administratifs et financiers pour l’appui technique aux partenaires en matière de gestion des avances de fonds, d’évaluation et de suivi régulier des connaissances transmises aux partenaires dans le cadre du programme de renforcement des capacités institutionnelles et de gestion.
  12. Organiser, pour chaque programme, une retraite (atelier) trimestrielle ou semestrielle de nivellement des connaissances des partenaires relatives au programme de coopération, aux PPA, aux règles de procédures de gestion de l’assistance en espèces, à la gestion fonctionnelle et financière.

Lessons Learned:

Les principales leçons apprises concernent les points suivants:

  • Les partenaires ont une bonne connaissance générale du programme, principalement les partenaires gouvernementaux.
  • L'insuffisance des capacités institutionnelles, administratives et t


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Report information

Year:
2004

Country:
Central African Republic

Region:
WCARO

Theme:
Advocacy and Communication

Type:
Evaluation

Language:
French

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