Historia de UNICEF

La infancia y el desarrollo urbano: Pasado y presente

A continuación figura un breve panorama general sobre la manera en que los problemas urbanos relacionados con los niños se han abordado en las décadas que han transcurrido a partir de la Segunda Guerra Mundial desde la perspectiva de la labor de UNICEF. En él se resumen algunos de los principales avances en el pensamiento y la acción que han llevado al planteamiento centrado en la equidad que se describe en Niñas y niños en un mundo urbano, el informe del Estado mundial de la infancia de este año.

El presente artículo se publica junto a una selección o de materiales históricos sobre UNICEF y los niños que viven en zonas urbanas. Las fuentes más importantes de este artículo incluyen Monograph XIV of the UNICEF History Series on Urban Basic Services (Monografía XIV de la Serie de historia de UNICEF sobre servicios urbanos básicos, para las secciones sobre los primeros años hasta 1980; la Monografía fue escrita por William Cousins); y el Innocenti Digest on Poverty and Exclusion among Urban Children (Innocenti Digest sobre la pobreza y la exclusión entre los niños urbanos, para la sección de la década de 1990 y la época posterior a 2000).

Una instantánea: La constancia y el cambio

La edición de 2012 del informe anual de UNICEF titulado Estado mundial de la infancia marca el regreso a un tema que se repite en el trabajo de UNICEF y sus aliados en favor de los niños desde que se fundó la organización en 1946: las cuestiones que afectan a los niños que viven en ciudades grandes y pequeñas.

Algunas de estas cuestiones, como la necesidad de prestar servicios básicos de salud, educación, agua y saneamiento, se han mantenido constantes. Pero también ha habido cambios en la forma en que se abordan las cuestiones urbanas, ya que el mundo es cada vez más urbano y además el conocimiento mundial sobre lo que impulsa un desarrollo efectivo, incluyendo el desarrollo urbano, es cada vez mayor. En particular, un enfoque centrado en la equidad basado en la comprensión de los obstáculos para acceder a los servicios, así como los impedimentos a la prestación de servicios, ofrece la oportunidad de obtener mejores resultados.

Imagen del UNICEF
© UNICEF/NYHQ1955-0006/Photographer Unknown
En 1955, una mujer joven y un niño sentados en el interior de una casa flotante típica en uno de los “klongs” (canales) de Bangkok (Tailandia). Los trabajadores de salud recientemente capacitados visitan a las familias que viven en los canales.

1946-1961: Primeros pasos

Durante los primeros 15 años después de la fundación de UNICEF en 1946, la organización apoya labores en varios países que incluyen importantes componentes urbanos. Un informe sobre los progresos, realizado en 1962 para la Junta Ejecutiva de UNICEF (E/ICEF/447), mencionó el apoyo proporcionado por “centros comunitarios y servicios sociales de la comunidad para los niños y jóvenes urbanos” en Myanmar (antes conocido como Birmania), Tailandia y Uganda, e indicó que los programas generales de UNICEF ayudaron a menudo a los niños de las zonas urbanas mediante el apoyo a la salud materna e infantil, los servicios sociales y una mejor nutrición. Esto se consideró como parte de la misión de UNICEF para ayudar a los niños y niñas en todas partes.

En 1961 se estableció en Ciudad de México el primer programa de UNICEF diseñado específicamente para los niños que viven en las zonas urbanas, y se centró en la vivienda, el saneamiento y la formación profesional para los jóvenes. Es interesante notar que una declaración de 1961 ante la Junta de UNICEF, al comentar sobre este proyecto, incluyó muchos elementos todavía pertinentes hoy en día, al reconocer la importancia para el desarrollo del aumento de la población urbana, y puso de relieve la necesidad de trabajar en coordinación con las actividades de “autoayuda” de las personas que viven en las zonas seleccionadas por el programa.

1962-1970: El establecimiento de un enfoque sistemático

Además de observar las actividades urbanas desde 1946, el informe de 1962 sobre los progresos dirigido a la Junta esbozó también las bases de lo que luego se convertiría en el enfoque de los servicios urbanos básicos de UNICEF –un enfoque que orientó el trabajo de la organización en las zonas urbanas durante décadas. El informe menciona las siguientes prioridades que se deben destacar en los programas: "Desarrollo [U]rbano de la comunidad; servicios de salud, incluidos los servicios de salud materno-infantil y de saneamiento ambiental; [...] los servicios sociales; la prevención de la delincuencia juvenil; la educación y la formación profesional; aspectos relacionados con la vivienda; la planificación de nuevas ciudades; y la recreación”.

El enfoque de las cuestiones urbanas que aquí se sugiere está en consonancia con otros avances en la década de 1960, una época en la que UNICEF comenzó cada vez más a complementar su labor humanitaria con un desarrollo multisectorial destinado a satisfacer las necesidades del “niño en su totalidad”. Se comprendió en ese momento que el desarrollo infantil es más eficaz si se tienen en cuenta las relaciones entre los diferentes sectores del desarrollo.

Los programas de UNICEF continuaron incorporando aspectos urbanos a lo largo de la década de 1960. A nivel mundial, la tendencia hacia las poblaciones urbanas ya estaba muy clara, pero hasta cierto punto hubo una necesidad de luchar contra un “sesgo rural” en las actitudes hacia el desarrollo, en particular entre los gobiernos que no estaban dispuestos a fomentar la migración hacia las ciudades, que consideraban como un problema. Durante esta época, la mayor parte del crecimiento de la población urbana se estaba llevando a cabo en las grandes ciudades, como la ciudad de México (en contraste con la situación en 2012, cuando el crecimiento urbano se produjo sobre todo en las comunidades más pequeñas).

La década de 1970: La evolución del enfoque

Una serie de estudios y decisiones desde 1971 hasta 1978 tuvo grandes repercusiones en la evolución futura de los servicios urbanos básicos, a partir de un importante informe presentado ante la Junta Ejecutiva de UNICEF en 1971. El informe, titulado "Children and Adolescents in Slums and Shanty-towns in Developing Countries" (Los niños y adolescentes en los tugurios y los asentamientos precarios de los países en desarrollo” y escrito por Constantina Safilios-Rothschild, recomendó la mejora de los servicios y la vivienda en los barrios pobres, en lugar del reasentamiento de los habitantes de tugurios. El libro volvió a insistir en el enfoque comunitario, pero también destacó la necesidad de dar prioridad a los niños en la planificación del desarrollo, e instó a que se realizaran asociaciones entre los gobiernos y los pobres (todo lo cual se trata en el informe sobre el estado mundial de la infancia de este año).

En cuanto a la necesidad de datos, el informe señaló: “[N]osotros no sabemos qué parte de la población de los tugurios se benefició de ello, ya que es raro encontrar una división de estadísticas urbanas que muestre por separado los datos para el sector moderno y para los tugurios y los asentamientos precarios”. Sería difícil encontrar un ejemplo más claro sobre el llamamiento para obtener mejores datos que se incluye en el informe de 2012. La Junta Ejecutiva de UNICEF estuvo en su mayoría de acuerdo con las conclusiones de este informe, y decidió hacer un mayor hincapié en la programación urbana en materia de nutrición del niño pequeño, las clínicas de salud materna, los servicios de guardería y la educación para las niñas y las madres.

En 1975, la Junta de UNICEF llegó a la conclusión de que el temor de alentar la migración desde las zonas rurales a las urbanas seguía siendo un obstáculo, y que acelerar el progreso de los niños en los barrios pobres dependía de las alianzas del gobierno con los pobres urbanos. Y en 1976, la Junta Ejecutiva y la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobaron el enfoque de participación de la comunidad en la prestación de servicios básicos. Esto ha surgido de la experiencia sobre el terreno, incluso en las zonas rurales, y es un ejemplo el diálogo y el avance permanente entre la teoría y la práctica en el desarrollo urbano.

El último de los trabajos clave de este período fue el estudio de expertos realizado en 1978 y titulado "Basic Services for Children of the Urban Poor",(Servicios Básicos para los Niños de los Pobres Urbanos), escrito por Mary Racelis. Siguiendo las conclusiones del informe Safilios-Rothschild, este estudio destaca las posibilidades positivas que ofrecen los lazos vecinales, que suelen ser cercanos, y el potencial creativo de la generación de ingresos que está presente entre los pobres urbanos, y el potencial organizativo representado por las redes informales existentes en esas comunidades. Hoy en día podemos ver la realización de algunos de estos potenciales en redes globales como Shack/Slum Dwellers International (SDI, analizada en el informe de este año), que ahora presta servicios en varios países y trabaja activamente para ayudar a conseguir derechos.

Estos documentos, junto con la experiencia de trabajo del programa urbano de UNICEF hasta hoy en día, han sido factores clave en el perfeccionamiento y la ampliación urbana del Enfoque de Servicios Básicos de UNICEF, que tuvo lugar durante la década de 1970 y principios de 1980. En 1982, la organización contaba con programas para los niños que viven en las zonas urbanas en 43 países; un informe de evaluación de la Junta Ejecutiva que analizó esta labor destacó que el trabajo comunitario y el enfoque multisectorial tuvieron éxito pero su ejecución fue compleja. Por esta razón hubo un creciente reconocimiento de la necesidad de una mayor cooperación entre todas las organizaciones involucradas en la gobernabilidad y el desarrollo: los propios gobiernos, los organismos bilaterales de las Naciones Unidas y las ONG.

Asimismo es digno de mención que el enfoque de los programas urbanos que asumió UNICEF difiere del enfoque tradicional. El desarrollo urbano tradicional en esa época hacía hincapié en la construcción de la infraestructura física de las ciudades y promovió el desarrollo económico estructurado, mientras que UNICEF hizo hincapié en proporcionar a bajo costo servicios básicos de salud, nutrición, educación y saneamiento a todos los niños y las mujeres pobres de las zonas urbanas.

Imagen del UNICEF
© UNICEF/NYHQ1989-0230/Cerni
En 1989, en Guatemala, la Embajadora de Buena Voluntad de UNICEF Audrey Hepburn camina por una calle empinada en la comunidad de barrios marginales de El Mezquital, cerca de la ciudad de Guatemala. Un letrero en el edificio detrás de ella indica que la calle se llama “UNICEF”. Hepburn estaba visitó los programas apoyados por UNICEF en varios países de América Central.

La década de 1980: Cambio y adaptación

En la década de 1980 se produjeron nuevos e importantes avances en el enfoque mundial para la infancia. Uno de estos avances fue la Revolución para el desarrollo y la supervivencia infantil, en el que técnicas simples de atención primaria de la salud se aplicaron en un esfuerzo conjunto para superar las infecciones comunes en la primera infancia, y por lo tanto poner en marcha una “revolución” para revertir el creciente número de muertes infantiles en todo el mundo. Con respecto a la labor de UNICEF para los niños que viven en las zonas urbanas, el apoyo a la Revolución para el desarrollo y la supervivencia infantil involucró a muchos aliados de las Naciones Unidas, de las ONG y los asociados nacionales, y sobre todo se plasmó en los servicios urbanos de atención primaria de la salud, campañas de vacunación universal de los niños y mejoras de agua y saneamiento.

Otro acontecimiento importante fue el creciente movimiento mundial para codificar los derechos humanos universales de los niños en un nuevo documento legal, que culminó con la aprobación de la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) en noviembre de 1989. La participación de UNICEF en el proceso que condujo a la CDN fue en un sentido catalizada por el trabajo urbano de la organización: UNICEF había participado en actividades de promoción y apoyo programático para los niños que viven y trabajan en la calle, y los niños en riesgo de explotación o abuso. Estas cuestiones se abordaron en conjunto como “Niños en circunstancias especialmente difíciles”. El complejo trabajo en torno a estos niños y niñas llevó a UNICEF a utilizar todo su poder de convocatoria en favor de la elaboración de la CDN y finalmente de su aprobación.

En la década de 1980 también se produjo la primera de una serie de documentos de investigación y consultas en profundidad sobre el niño urbano dirigida por el Centro de Investigación Innocenti (entonces conocido como el Centro de Desarrollo Infantil Internacional).

Década de 1990 y después de 2000: Crecimiento, gobernabilidad y nuevas cuestiones

A finales de la década de 1990 y al comienzo del nuevo milenio, ya había más del doble de niños viviendo en las zonas urbanas de África que en América del Norte. Las rápidas tasas de crecimiento urbano continuaron, pero en ese momento se entendió que el rápido crecimiento por sí solo no era un motivo para que el desarrollo humano fuese deficiente. Muchas ciudades con un crecimiento rápido han logrado mejores condiciones que otras donde el crecimiento fue más lento. La llamada para mejorar los datos se intensificó, a medida que se hacía evidente que las cifras agregadas para los principales indicadores urbanos de desarrollo infantil enmascaraban problemas más graves en determinadas zonas y poblaciones urbanas desfavorecidas.

El buen gobierno local y la política urbana se habían considerado desde hacía tiempo como la base para un desarrollo satisfactorio; en ese momento, más de 10 años después de la aprobación de la CDN, el diálogo en torno a la gobernanza ha llegado a reflejar el hecho de que los derechos del niño y la buena gobernanza se refuerzan mutuamente. Las declaraciones periódicas surgidas de reuniones internacionales de alto nivel (con la participación de UNICEF, otros organismos de las Naciones Unidas y un número cada vez mayor de ONG nacionales e internacionales), como la Declaración sobre el Desarrollo Social (1995), la Declaración sobre los Asentamientos Humanos (1996) y el documento de resultados “Un mundo apropiado para los niños” de la Sesión Especial de Naciones Unidas sobre la infancia (2002), han contribuido todas ellas a reforzar la necesidad de profundizar la buena gobernanza a nivel local y nacional.

En épocas anteriores se había hecho un mayor hincapié énfasis en la participación comunitaria en el desarrollo urbano; pero ahora el debate ya había evolucionado y se reconocía cada vez más el valor de la participación de los niños en el gobierno local. Esto a su vez contribuyó a dar origen a iniciativa de las ciudades acogedoras para la infancia en 1996.

Una nueva cuestión que afecta también el programa urbano mundial es la de los espacios públicos para los niños, incluidos los espacios verdes y las zonas de juego; saneamiento urbano ambiental; y la necesidad de abordar la vulnerabilidad a los problemas económicos de los niños y las familias de los hogares urbanos de menores ingresos, un reconocimiento que parece profético hoy en día.

Hoy: niños y niñas, igualdad y desarrollo urbano

Todos los progresos alcanzados en el pensamiento y la acción, brevemente esbozados con anterioridad, han contribuido a la visión actual sobre cómo obtener los mejores resultados posibles para los niños que viven en pueblos y ciudades de todo el mundo: el desarrollo nacional efectivo significa desarrollo con y para los niños, y a medida que el mundo se urbaniza cada vez más, también debe significar desarrollo en un contexto urbano.

Desde el principio se reconoció la necesidad de mejorar los servicios básicos: ahora está muy claro que la aplicación efectiva de estos servicios requiere de mejores datos para entender la naturaleza de la exclusión y los obstáculos al progreso. Las alianzas para el desarrollo han aumentado su número, al principio de manera orgánica y luego de manera más sistemática, por medio de reuniones mundiales. Ahora se considera que las asociaciones eficaces, tanto a nivel mundial como local, son una clave para el progreso. El reconocimiento temprano de las desigualdades urbanas en materia de nutrición propició la exigencia de mejores datos, que ya había comenzado hacía varias décadas y que ahora se considera como una clave para el progreso.

Por encima de todo, el imperativo de la equidad, que tiene un carácter moral, jurídico, financiero y de desarrollo, resuena con particular fuerza en un contexto urbano. Los contrastes entre la oportunidad y la privación, la riqueza y la pobreza, el potencial dinámico y el deterioro sistémico, son visibles con una nitidez sin parangón en las ciudades modernas.

Sin embargo, también hay sólidas razones para mostrarse optimistas: hoy en día están en marcha los principales factores que sustentan un enfoque centrado en la equidad: entre ellos, los análisis que demuestran mejores resultados en el desarrollo a partir de un enfoque centrado en la equidad, e instrumentos internacionales como la Convención, que proporcionan un marco para el progreso equitativo en cuestiones de la infancia. El informe Estado mundial de la infancia del año 2012 aborda todos estos temas y proporciona un marco para la acción, en favor de los niños y con su apoyo, que se debe aplicar en las comunidades urbanas de todo el mundo.

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Documentos históricos

En relación con este artículo, UNICEF pone a disposición una selección de documentos históricos sobre el desarrollo urbano y los niños, incluidos los que aparecen vinculados en el texto de este artículo, así como otros materiales.


 

 

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