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Le devoir de l'Etat

Les gouvernements nationaux ont l'obligation d'assurer un enseignement de base et d'apporter toutes les réformes nécessaires aux politiques et aux pratiques pour mener à bien cette tâche essentielle. Si beaucoup d'entre eux se sont inspirés du programme d'action élaboré à Jomtien pour trouver de nouveaux crédits à consacrer à l'éducation, beaucoup d'autres n'ont pas donné à celle-ci la priorité qui convenait. Des pays en développement ont tendance à invoquer leur pauvreté pour ne pas affecter des ressources adéquates à l'éducation pour tous, malgré toutes les preuves accumulées durant 40 années de développement démontrant que des pays pauvres peuvent faire des merveilles par leur engagement et leur perspicacité dans ce domaine.

Au Pakistan, un homme fait la classe dans la rue pour les enfants du quartier afin de s'occuper en même temps de sa boutique voisine.

Des comparaisons entre pays d'Asie sont éloquentes. En Inde, l'Etat du Kerala a réussi à alphabétiser sa population à 90%, bien loin devant le Pendjab (58%) dont le revenu par habitant est pourtant deux fois supérieur ⁴. Le Viet Nam a atteint un taux d'alphabétisation de 94%, alors que le Pakistan, dont le revenu par habitant est bien plus élevé, arrive à peine à 38%. L'un des grands facteurs à l'origine de ces résultats est comme toujours l'engagement politique, qui se traduit par des mesures spécifiques en faveur de l'éducation pour tous. De façon générale, les pays ne devraient pas pouvoir arguer de leur pauvreté tant que leurs dépenses militaires restent aussi importantes - quelque 13,6 milliards de dollars par an en Asie du Sud ⁵.

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La leçon est claire: les gouvernements nationaux ont la capacité de consacrer des ressources beaucoup plus importantes à l'éducation, même s'ils sont trop peu nombreux à le faire.

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L'UNICEF a procédé à une étude détaillée dans neuf pays et dans l'Etat indien du Kerala, qui tous ont obtenu sur le plan de la santé et de l'éducation des résultats bien meilleurs que d'autres pays de la même région ayant des niveaux de revenu identiques. Tous ont réussi très tôt dans leur processus de développement une scolarisation universelle des enfants dans l'enseignement primaire. Quelles que soient leurs différences idéologiques et autres, tous ont adopté une politique d'appui vigoureux de l'Etat aux services sociaux de base, refusant de s'en remettre à un «goutte à goutte» issu de la croissance économique ou au libre jeu du marché. Tous ces Etats ont régulièrement consacré à l'éducation primaire une proportion beaucoup plus importante de leur revenu par habitant que leurs voisins moins performants, tout en maintenant les coûts unitaires à un niveau assez faible. Ils ont tous réussi à gagner en qualité, à contenir les taux de redoublement et d'abandon et à assurer la gratuité de l'enseignement primaire⁶.

Les pays les moins avancés dans la réalisation de l'éducation pour tous n'ont en règle générale pas adopté les mêmes politiques et les mêmes mesures. C'est ainsi par exemple qu'ils n'ont pas cherché à équilibrer équitablement les dépenses publiques respectivement consacrées à l'éducation de base et à l'enseignement supérieur. Ils n'ont pas essayé non plus de contenir leurs coûts lorsque la couverture scolaire s'élargissait. On en trouve un exemple éclatant en Afrique francophone, où les coûts unitaires (par élève et par diplômé) sont parmi les plus élevés du monde, alors que les taux de scolarisation sont parmi les plus bas.

La leçon politique à tirer est qu'il faut réduire le plus possible la charge financière incombant aux parents; certains indices montrent toutefois que les frais accessoires de scolarisation d'un enfant se sont élevés dans les années 80 en Afrique subsaharienne.

Les progrès accomplis dans les dix Etats étudiés ont permis de dégager d'autres leçons utiles - par exemple, l'effet positif sur la scolarisation des filles d'une forte proportion de femmes dans le personnel enseignant, et les avantages dans les petites classes de l'enseignement dans la langue locale.

On constate aujourd'hui en Inde un effort concerté pour augmenter la proportion d'enseignantes dans les Etats du Nord, où le taux de scolarisation des filles est le plus faible du pays; dans le reste de l'Asie du Sud, et à coup sûr dans la plus grande partie de l'Afrique, ce point reste un problème qui devrait mobiliser beaucoup plus l'attention des décideurs politiques ⁷. En ce qui concerne la langue de l'enseignement, un consensus s'est formé depuis quelques années seulement, en particulier dans les pays d'Afrique de l'Ouest: la langue maternelle devrait être utilisée dans les petites classes des écoles primaires.

Aujourd'hui, la leçon est claire: les gouvernements nationaux ont la capacité de consacrer des ressources beaucoup plus importantes au mouvement vers l'éducation pour tous, même s'ils sont trop peu nombreux à le faire. Chose plus notable encore peut-être, dans le cadre de l'accord Lomé IV sur l'aide de l'Union européenne aux pays ACP, seuls 20% des 70 pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique ont considéré l'éducation et la formation comme une priorité importante; 45 pays n'y voyaient qu'une priorité secondaire, et 6 pays n'avaient aucun projet en ce domaine ⁸.

L'aide internationale, bien qu'importante, n'est pas la solution à la crise profonde du financement de l'éducation. Elle représente généralement moins de 2% du budget de l'éducation du pays bénéficiaire, et le niveau des contributions continue de baisser.

En 1993-1994, la proportion de l'aide bilatérale consacrée à l'éducation a été de 10,1%, contre 10,2% en 1989-1990 et 11% en 1987-1988 ⁹. Dans cette enveloppe globale, l'aide à l'enseignement de base, qui traditionnellement ne recevait qu'une partie minime des fonds bilatéraux, a triplé dans la première moitié de la décennie - cette augmentation importante pouvant être attribuée directement à l'impact de la Conférence de Jomtien. Mais un examen plus détaillé des chiffres et des pays donateurs montre que plus de 95% de l'augmentation proviennent de trois pays seulement quiont substantiellement réorienté leurs politiques d'aide au cours de cette période: l'Allemagne, le Japon et le Royaume-Uni ¹⁰. D'autres pays n'ont accru que très modestement leur aide à l'éducation de base, ou l'ont diminuée.

Même la Banque mondiale, l'une des institutions qui avait été à l'origine de la Conférence de Jomtien et qui est aujourd'hui le plus grand bailleur de fonds individuel dans le secteur de l'éducation, a beaucoup varié ses apports en ce domaine durant les années 90. En 1989, l'éducation recevait 4,5% des prêts accordés par la Banque; en 1994, la proportion était de 10,4%, mais en 1997 elle était tombée à 4,8%. Il semble que la tendance se modifie à nouveau, et la Banque estime qu'en 1998, elle aura alloué au secteur de l'éducation 8,6% du total de ses prêts. Entre 1991 et 1997, ce sont 45% des prêts accordés par la Banque mondiale pour l'éducation qui ont été consacrés au financement des programmes d'éducation de base ¹¹.

Il faut toutefois noter qu'allocation n'est pas synonyme de dépense, et qu'une grande partie des fonds octroyés par la Banque mondiale pour l'éducation n'ont pas encore été utilisés. Il ne faut pas oublier non plus que la Banque mondiale accorde des prêts plus que des subventions, et que la majorité de ces prêts sont consentis à des pays de revenus moyens, et portent intérêt aux taux du marché. Lorsqu'elle prête de l'argent à des pays de revenus moyens, la Banque est en outre plus ou moins limitée par les objectifs pour lesquels les gouvernements veulent emprunter, et beaucoup des gouvernements sont peu disposés à contracter des dettes à destaux d'intérêt commerciaux pour favoriser l'éducation de base, même si c'est une de leurs priorités.

Toutefois la filiale de la Banque mondiale, l'Association internationale de développement (IDA), accorde aux pays à faibles revenus des prêts spéciaux à des conditions très avantageuses. Cette grande souplesse fait que la diminution alarmante des prêts de l'IDA pour l'éducation aux pays d'Afrique subsaharienne est encore plus inquiétante que la réduction des prêts consentis par la Banque mondiale. Dans cette région, les prêts de l'IDA qui s'élevaient au total à 417 millions de dollars en 1993 ont marqué depuis lors une chute abrupte chaque année, pour n'être plus que de 132 millions de dollars en 1996 - soit moins que le montant annuel des prêts pendant la période avant Jomtien, entre 1986 et 1990. L'Afrique subsaharienne, elle qui a le plus grand besoin d'assistance financière, reçoit à l'heure actuelle moins de 10% du total des prêts consentis par la Banque mondiale pour l'éducation ¹².

Ce sont les pays d'Amérique latine et des Caraïbes, dont les gouvernements paraissent les plus capables de contracter des prêts aux taux du marché, qui ont bénéficié des plus fortes augmentations des prêts de la Banque mondiale en faveur de l'éducation après Jomtien. L'IDA pour sa part a beaucoup accru récemment ses prêts aux projets de réforme du secteur public et de développement du secteur privé en Afrique, réfléchissant par là l'engagement de la Banque mondiale à améliorer l'infrastructure et les capacités professionnelles des pays et, à long terme, à faire diminuer la pauvreté.

Cette approche, souvent appliquée dans les prêts pour le développement, peut réduire les crédits disponibles pour l'éducation. Les nouveaux engagements de prêts de la Banque mondiale pour l'éducation en Afrique sont tombés d'un peu plus de 400 millions de dollars en 1993 à tout juste plus de 50 millions en 1997 (pour 1998, les engagements sont revenus à un niveau de 300 millions de dollars). Cette chute a été reflétée par une diminution correspondante des débours, passés d'un peu moins de 400 millions de dollars en 1994 à environ 200 millions de dollars en 1998 ¹³. Si, comme l'affirme la Banque, l'investissement dans l'éducation, et dans celle des filles en particulier, est le plus fructueux dans le monde en développement, il semble qu'elle puisse encore améliorer la rentabilité de ses investissements en Afrique.