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Appui global aux interventions d’urgence de l'UNICEF

© UNICEF/NYHQ2010-1299/Ramoneda

Une jeune Haïtienne porte de l'eau dans un camp de personnes déplacées de Port-au-Prince à la suite du tremblement de terre du 12 janvier 2010. Le séisme dévastateur en Haïti et les inondations au Pakistan emergency ne sont que deux parmi les quelques 200 urgences auxquelles répond l'UNICEF chaque année.

Les catastrophes majeures qui ont frappé Haïti et le Pakistan à six mois d’intervalle en 2010 ont suscité une réponse globale exceptionnelle, qui a mobilisé l’ensemble des organisations humanitaires et de leurs partenaires. Dans ces deux pays, l’étendue des dégâts et l’ampleur des besoins humanitaires liée à la topographie difficile des régions touchées et au nombre considérable de victimes (plus de 22 millions de personnes vulnérables au total) ont une fois de plus mis en évidence la nécessité de renforcer les systèmes humanitaires afin

qu’ils répondent avec davantage d’efficacité aux crises de grande envergure. En sa qualité de chef de file mondial de la protection de l’enfance, l’UNICEF intervient en moyenne dans plus de 200 situations d’urgence par an. En dernière analyse, des systèmes plus forts et mieux adaptés permettront d’assurer une réponse plus efficace et de mieux réaliser les droits des enfants et des femmes.

Pour l’UNICEF, l’action humanitaire ne se limite pas à des interventions rapides. Elle requiert aussi des activités de planification préalable ainsi que des investissements dans le relèvement rapide dès la phase initiale de la réponse. La nécessité d’intégrer le soutien de la résilience et la réduction du risque à ses programmes (qu’ils aient trait au développement ou aux situations d’urgence) s’impose avec de plus en plus de force. À cette fin, la nouvelle mouture des Principaux engagement pour les enfants dans l’action humanitaire propose diverses approches en matière d’approvisionnements et de logistique, de programmation, de ressources humaines, de politiques et de pratiques, de communication et de technologie de l’information.

L’UNICEF met au service des besoins humanitaires des enfants et des femmes l’éventail complet de ses dispositifs d’appui. Les sièges internationaux de New York, Genève, Copenhague, Bruxelles et Tokyo apportent leur soutien aux bureaux de pays qui ont besoin de personnel, de fournitures et d’un soutien logistique supplémentaires ainsi que d’une aide pour identifier les sources et les mécanismes leur permettant de se procurer davantage de ressources financières pour répondre aux situations d’urgence. Ils mobilisent l’appui extérieur et identifient les besoins en personnels de renfort des bureaux de l’UNICEF dans le monde. Situés à Copenhague, Dubaï, Panama et Shanghai, des entrepôts abritant des stocks stratégiques permettent d’envoyer les approvisionnements nécessaires pour sauver des vies dès les premières heures d’une situation d’urgence soudaine et assurent la gestion coordonnée de la chaîne logistique à destination des zones touchées par une catastrophe naturelle ou un conflit. En outre, les sept bureaux régionaux de l’UNICEF dispensent un appui technique et opérationnel, mais aussi en termes de direction, de plaidoyer, de supervision et d’assurance qualité, aux bureaux de pays qui s’efforcent de répondre aux besoins humanitaires.

FINANCEMENT HUMANITAIRE EN ACTION : FAITS MARQUANTS DE 2010

En avril 2010, l’UNICEF a adopté la troisième version des Principaux engagements pour les enfants dans l’action humanitaire, sa politique de défense des droits des enfants pendant les situations de crise humanitaire. Ce document plaide en faveur d’une action humanitaire collective, prévisible, efficace, menée en temps opportun et conduite en partenariat entre l’UNICEF et son personnel et les gouvernements hôtes, les États membres, ses partenaires opérationnels et ceux des groupes sectoriels (clusters). Le recours à une planification préalable bien menée, la nécessité d’une réponse d’urgence immédiate et l’importance de l’adoption d’une approche de relèvement rapide pendant la réponse constituent les principaux changements apportés à ces engagements. Cette politique reconnaît maintenant que les responsabilités de l’UNICEF au sein des groupes sectoriels constituent une stratégie essentielle pour atteindre les objectifs de l’action humanitaire. Elle souligne l’importance du renforcement des capacités nationales, du plaidoyer, des partenariats et d’autres stratégies cruciales pendant les phases de planification préalable et de réponse.

Une collaboration étroite avec les organisations non gouvernementales (ONG) est indispensable pour que l’action humanitaire obtienne des résultats favorables aux enfants. En 2010, l’UNICEF a étendu le recours à des accords révisés de coopération et de financement à petite échelle avec des ONG. Cette démarche a assoupli les options de financement, renforcé l’obtention de résultats communs, appuyé le renforcement des capacités des institutions locales et mieux aligné le travail de l’UNICEF sur celui de ses partenaires.

Comme d’autres organisations chefs de file de groupes sectoriels, l’UNICEF a mobilisé une capacité et un appui importants afin d’assurer une coordination adéquate en temps opportun lors des catastrophes qui se sont abattues sur Haïti, le Pakistan et 27 autres pays où l’approche par groupes sectoriels a été utilisée. Il a également renforcé ses programmes sur la parité des sexes et les droits de l’homme dans le contexte de l’action humanitaire grâce à la formation et au déploiement de spécialistes de la sexospécificité afin de conseiller les groupes sectoriels en matière de généralisation et de diffusion des bonnes pratiques. Les sièges de l’UNICEF ont également fourni aux comités nationaux et aux bureaux régionaux des recommandations et des conseils, à leur demande, concernant l’application du droit international humanitaire et des principes humanitaires dans des environnements opérationnels difficiles et des situations d’urgence complexes comme au Kirghizstan, dans le Territoire palestinien occupé et en Somalie.

Au cours du premier semestre 2010, plus de 400 postes en renfort de personne ont été demandés pour le bureau de Haïti. À titre de comparaison, sur toute l’année 2009, seules 259 personnes (fonctionnaires et personnel à disposition en cas d’urgence) ont été déployés dans l’ensemble de l’organisation. En 2010, l’UNICEF a mobilisé un nombre important de personnes pour appuyer les bureaux de pays confrontés à des situations d’urgence de grande et moyenne envergure. Elles sont intervenues dans les domaines du soutien technique, des activités de gestion, de la coordination des groupes sectoriels et de l’appui opérationnel (ressources humaines, approvisionnements et logistique, gestion des informations). La capacité d’intervention d’urgence interne de l’organisation a été complétée par des spécialistes détachés par des partenaires (gouvernements et entreprises privées) et 18 ONG. Ces partenariats ont permis à l’UNICEF d’affecter 185 personnes à 35 bureaux différents, pour un total de plus de 23 000 jours de déploiement et une progression du recours aux renforts de plus de 34 pour cent.

En 2010, les besoins internationaux en approvisionnements ont plus que doublé par rapport aux années 2008 et 2009 mises ensemble. Grâce à l’utilisation accélérée de toutes ses ressources, la Division des approvisionnements de l’UNICEF de Copenhague a réussi à emballer et à expédier des fournitures d’urgence en 48 heures. Les réseaux logistiques locaux et ceux des sièges ont permis un meilleur partage des informations entre les partenaires et une identification plus précise des produits requis et de leur destination. Ils ont également contribué à une nouvelle formation aux approvisionnements et détaché temporairement des membres de leur personnel. La multiplication des demandes de grandes quantités des mêmes fournitures pendant des situations d’urgence simultanées à grande et moyenne échelle s’est néanmoins avérée difficile à gérer et des méthodes d’amélioration du flux des approvisionnements dans ce type de situation feront l’objet d’une étude en 2011.

Dès les premières heures après le séisme en Haïti, qui n’a pas épargné les locaux de l’UNICEF, des kits informatiques et de télécommunication d’urgence prélevés sur les stocks internes ont été expédiés à Port-au-Prince et installés par des spécialistes formés aux interventions d’urgence de l’UNICEF et d’organisations partenaires sollicitées en renfort. Ces kits ont permis d’établir des liaisons de télécommunication essentielles pour le bureau de fortune, mais il n’a pas été possible de mettre en place immédiatement d’autres services informatiques clés. Port-au-Prince a dû accéder à distance à des systèmes informatiques essentiels de l’UNICEF hébergés dans un bureau d’appui en République dominicaine.

En 2010, l’UNICEF a consacré des fonds considérables à l’élaboration d’une approche de programmation mieux adaptée et tenant plus compte des risques liés aux situations d’urgence. Cette transformation a pour objectif essentiel que tous les programmes nationaux de l’UNICEF prêtent davantage attention à la prévention, à l’atténuation et à la planification préalable des catastrophes naturelles et des conflits. Elle met en place une plate-forme solide qui vise à inciter les gouvernements et d’autres partenaires à adopter des stratégies durables de réduction des risques humanitaires présentant des avantages à long terme pour les communautés susceptibles de se trouver confrontées à des situations d’urgence. La généralisation d’une programmation tenant compte du risque et la fourniture aux comités nationaux d’orientations sur la réduction du risque de catastrophes sont essentielles pour renforcer les pratiques en ce domaine.

Investir dans le renforcement des capacités nationales avant, pendant et après les crises peut permettre aux acteurs nationaux de remplir leurs obligations de défense et de plaidoyer en faveur des droits des enfants et des femmes dans les situations d’urgence humanitaire. Le renforcement des capacités n’est pas une nouveauté pour l’UNICEF, mais il n’a pas fait l’objet d’une application systématique dans les situations d’urgence et a rarement été suffisamment poussé pour garantir un changement réel et durable. L’UNICEF est en train d’élaborer des orientations techniques sur le renforcement des capacités dans les situations d’urgence humanitaire. Il a aidé directement ses bureaux dans le sud du Soudan et en Ouganda à appliquer cette approche, y compris dans des contextes fragiles et au lendemain de conflits.

Les sièges ont également fourni des orientations au personnel de l’UNICEF sur le but, les principes et les principaux points d’entrée de la gestion de l’application d’une approche de relèvement rapide dans l’action humanitaire. Le personnel de renfort affecté au relèvement rapide a concentré en particulier ses efforts sur le renforcement de la planification et de la réponse à Haïti et au Pakistan. L’UNICEF a maintenu activement son engagement dans l’élaboration de politiques et les initiatives nationales afin d’accroître la cohérence du système de l’ONU dans les situations d’urgence complexes. Afin de compléter les orientations interorganisations, une note technique sur l’intégration de la présence de l’ONU a été rédigée et un groupe de pairs de référence a été créé pour le personnel de l’UNICEF travaillant dans des pays avec ces missions. Des fonctionnaires de l’UNICEF ont participé à plusieurs missions de planification et d’évaluation stratégiques intégrées interorganisations, notamment au Burundi, en Côte d’Ivoire, en République démocratique du Congo, en Somalie et au Timor-Leste.

APPUI GLOBAL : PERSPECTIVES
Principaux engagements pour les enfants dans l’action humanitaire et suivi des performances

L’UNICEF poursuit la diffusion de la version révisée des Principaux engagements pour les enfants dans l’action humanitaire et invite tous les bureaux de pays et les bureaux régionaux à adopter une approche fondée sur ces normes et sur la couverture pour suivre la réponse d’urgence et en communiquer les résultats. Cette approche comprend des indicateurs de performance conformes aux Principaux engagements et aux normes internationales, qui cadreront également avec les initiatives de l’IASC (Comité permanent interorganisations). Cette activité de suivi et de communication s’inspire de l’expérience acquise en Haïti et au Pakistan et fait l’objet d’un projet pilote en cours dans le sud du Soudan.

Réforme humanitaire

Le renforcement des capacités visant à consolider le rôle de chef de file international des groupes sectoriels (clusters) Eau, assainissement et hygiène (WASH), Nutrition, Education (avec Save the Children), Protection de l’enfance et violence sexiste (dans ce dernier cas avec le Fonds des Nations Unies pour la population) de l’UNICEF exploitera les leçons apprises en Haïti, au Pakistan et dans d’autres situations d’urgence. L’UNICEF et d’autres membres de l’IASC travaillent à la clarification des attentes et à l’élaboration d’une feuille de route visant à poursuivre l’amélioration de l’action humanitaire collective. Dans les groupes sectoriels où il détient des responsabilités globales, l’UNICEF continuera à rechercher des dispositifs de financement plus prévisibles pour les activités de ces groupes sectoriels, organisera la formation aux rôles de chef de file et de membres et fera mieux connaître les responsabilités des groupes sectoriels au sein de l’organisation. Les ressources humaines chargées de dispenser un appui de qualité aux groupes sectoriels seront améliorées. L’UNICEF participe aussi activement aux efforts interorganisations de renforcement des mécanismes de financement commun de l’action humanitaire et d’autres outils d’amélioration de la réponse.

Programmation tenant compte du risque de situation d’urgence

L’UNICEF veut s’assurer que les risques de situation d’urgence sont pris en compte à toutes les phases de la planification et de la programmation afin de les identifier, les évaluer, les réduire et les gérer de manière plus holistique. Ce processus commence par des évaluations harmonisées du risque, qui constituent un outil essentiel de définition des priorités programmatiques. Dans le même temps, le Système de gestion de la sécurité des organismes des Nations Unies a adopté un modèle ciblant certaines situations à haut risque, qui aide à déterminer le type de personnel et les effectifs à déployer ainsi que la nature des activités des programmes.

Dans le cadre de ce processus, l’UNICEF continue à travailler avec les membres du groupe de travail sur la Criticalité des programmes, qu’il préside, à l’élaboration d’un projet de cadre visant à hiérarchiser efficacement les priorités dans les environnements à haut risque. Dans la même optique, il est en train de développer un outil d’analyse des conflits pour aider ses bureaux de pays à mieux estimer les risques de confit afin de les intégrer dans les programmes. L’UNICEF s’efforce aussi de définir les modalités de sa contribution spécifique au maintien de la paix et de fournir des orientations en la matière aux bureaux de pays et aux bureaux régionaux afin que cette contribution aide les sociétés à évoluer vers une paix durable.

Environnements à haut risque

Pour l’UNICEF, la priorité est d’améliorer la conduite de programmes de qualité dans les environnements à haut risque, tout en veillant à ce que les États membres et d’autres acteurs comprennent et reconnaissent les principes humanitaires et à ce que ses bureaux de pays reçoivent l’appui nécessaire pour choisir une stratégie efficace dans des contextes complexes et très instables. Dans ce cadre, il participe, au sein du groupe de travail Criticalité des programmes, à l’élaboration d’un projet de cadre visant à hiérarchiser efficacement les priorités des activités programmatiques afin que leur degré de criticité soit fonction de leur impact sur les populations et non sur l’organisation. En collaboration avec d’autres partenaires humanitaires, il s’efforce également de résoudre les nombreuses difficultés auxquelles se heurte la fourniture de l’aide humanitaire dans les contextes de crise actuels. Les bureaux de pays des régions à haut risque bénéficieront aussi de bonnes pratiques et d’un appui, par exemple en matière de programmation à distance.

Efficacité de la réponse

Fort de l’expérience de 2010, l’UNICEF va continuer à passer au crible les viviers de talents, à rationaliser les processus et à refondre et fusionner son fichier de personnel de renfort pour mettre en place un groupe élargi de candidats externes de haut niveau et accélérer leur déploiement afin de pouvoir renforcer les capacités des bureaux de pays lors de situations d’urgence isolées ou simultanées. L’évaluation interne des processus administratifs (procédures internes d’activation d’urgence, procédures opérationnelles standard et processus simplifiés) en cas de situations d’urgence soudaines est en cours. L’appui aux pays pendant les phases initiale et intermédiaire des situations d’urgence prolongées va se renforcer grâce à la mise en place de normes minimales de gestion des ressources humaines et à la formation d’un personnel de renfort régional. Grâce à la coordination permanente avec ses partenaires et ses fournisseurs, l’UNICEF sera en mesure de consolider également sa stratégie d’approvisionnement mondiale, ses activités de planification préalable et son réseau logistique afin d’accélérer la réponse d’urgence.

Plaidoyer

L’UNICEF est en train de procéder à l’évaluation analytique des pratiques de plaidoyer humanitaire afin de convaincre les décideurs d’adopter des politiques et des mesures pour promouvoir et protéger les droits des enfants et des femmes dans les situations humanitaires, de plaider en faveur des agendas internationaux pour les enfants pendant les situations d’urgence et d’identifier le rôle que d’autres acteurs, dont les donateurs, peuvent jouer pour résoudre des questions sensibles telles que l’accès humanitaire. Le travail de plaidoyer renforcera l’engagement avec le Conseil de sécurité, y compris concernant le Mécanisme de surveillance et de communication des Nations Unies sur les violations graves des droits de l’enfant dans les situations de conflit armé, la capacité à surveiller, communiquer et répondre aux violations et l’élaboration de politiques, des orientations et d’outils clés. L’UNICEF abordera également avec le Conseil de sécurité les questions liées aux enfants et aux femmes dans les conflits armés et continuera à plaider en leur faveur auprès des médias internationaux, des partenaires de la société civile et du grand public.

Besoins de financement

Confronté à plusieurs situations d’urgence de grande ampleur, l’UNICEF a besoin de 22,4 millions de dollars É.-U. pour soutenir une réponse efficace et intégrée aux crises humanitaires mondiales actuelles. Ce financement complétera les 22,7 millions de dollars déjà réservés à cette fin, combinant une somme allouée dans le budget de base de l’UNICEF et les généreuses contributions de donateurs.

L’UNICEF mettra en œuvre des approches stratégiques, collaborera avec les gouvernements nationaux, apportera un appui technique, renforcera la prévisibilité de l’action humanitaire grâce aux groupes sectoriels et soutiendra la résilience à tous les niveaux avec ses partenaires et les gouvernements, dans tous ses domaines d’intervention.

Pour atteindre ces buts, assumer ses responsabilités vis-à-vis des enfants et des familles pendant les situations de crise et dispenser à ses bureaux régionaux et à ses bureaux de pays du monde entier l’appui durable et effectif nécessaire pour résoudre les graves problèmes auxquels se heurte l’action humanitaire, l’UNICEF s’efforce de mobiliser un financement sûr et prévisible.