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Evaluation report

2009 El Salvador: Evaluación Del Programa De Seguridad Ciudadana: Prevención del delito y de la violencia social desde la perspectiva de los beneficiaries



Executive summary

 

“With the aim to continuously improve transparency and use of evaluation, UNICEF Evaluation Office manages the "Global Evaluation Reports Oversight System". Within this system, an external independent company reviews and rates all evaluation reports. Please ensure that you check the quality of this evaluation report, whether it is “Outstanding”, “Good”, “Almost Satisfactory” or “Unsatisfactory” before using it. You will find the link to the quality rating below, labelled as ‘Part 2’ of the report.”

2. Resumen Ejecutivo

2.1 Breve descripción del estudio

En años recientes El Salvador ha presentado tasas de criminalidad violenta que lo posicionan como uno de los países más violentos de América Latina y probablemente del mundo. La respuesta oficial ante esta situación ha llevado a la implementación de estrategias con componentes represivos y de prevención del delito y de la violencia. El programa “Prevención del Delito y de la Violencia” llevado a cabo por el Ministerio de Seguridad Pública y Justicia es una de las respuestas gubernamentales desde la óptica de la prevención mediante la adopción de un modelo basado en el fortalecimiento de mecanismos de participación ciudadana ante esta problemática.


Después de estar operando dicho programa durante casi cinco años, el Ministerio de Seguridad Pública y Justicia comisionó un estudio que permitiera:

  • Medir los niveles de satisfacción, pertinencia, oportunidad y sostenibilidad del modelo de Seguridad Ciudadana y Paz Social implementado por el Ministerio de Seguridad Pública y Justicia.
  • Evaluar los logros del programa.
  • Hacer recomendaciones para futuras intervenciones basadas en el modelo.


No se encontró documentación oficial que identificara de una manera explícita el enfoque teórico que sirvió de fundamento al programa “Prevención del Delito y de la Violencia”. La implementación del programa en cuestión parece haber sido resultado de la adopción de lo que usualmente se denomina como una “Buena Práctica”, la cual ha probado ser efectiva en alcanzar mejoras de las condiciones objetivas y subjetivas de la seguridad ciudadana en otros países o localidades. Un examen del contenido del documento Plan de Trabajo 2008 (Actualizado) preparado por la Dirección General de Seguridad Ciudadana del Ministerio de Seguridad Pública y Justicia para el mes de Febrero del año 2008 permitió hacer una aproximación a lo que se intuyó que era el enfoque teórico en que se fundamentó la iniciativa bajo estudio.


La adopción de un enfoque basado en la participación ciudadana tendría su asidero en el trabajo pionero de Shaw and McKay (1942) sobre la delincuencia juvenil en las áreas urbanas de Chicago y en la teoría de la desorganización social (Sampson & Groves 1989). La literatura indica que el grado de cohesión social entre vecinos, combinado con una actitud positiva hacia intervenir en nombre del bienestar común, o eficacia colectiva, resulta en reducciones en la incidencia de violencia (Bursik and Grasmick 1993, Sampson, Raudenbush and Earl, 1997). La participación activa de la ciudadanía se convierte en el motor que impulsa la ejecución de acciones que llevan a mejorar los niveles de seguridad objetiva y subjetiva entre los miembros de una comunidad. Las percepciones de inseguridad se traducen en lo que se conoce como temor del delito. El temor al delito es una respuesta a la percepción de los ciudadanos de que un número creciente de señales de desorden1 se manifiestan o comienzan a manifestarse en el área donde ellos residen y que indican que el orden social de su vecindario se está deteriorando (Skogan, 1990). El nivel de criminalidad tiene un efecto significativo sobre el grado de temor al delito ya que debilita la capacidad de las comunidades para ejercer control sobre los comportamientos de sus integrantes lo que las lleva a generar ambientes proclives al desarrollo de actividades criminales, lo que causa que sus capacidades de control social se erosionen aún más. Barrios o colonias percibidas como estando en proceso de deterioro se asocian a mayores niveles de temor al delito lo que a su vez lleva a tener tasas de criminalidad más altas. El temor al delito que es efecto y causa de la victimización, afecta negativamente la disposición de los ciudadanos a involucrarse en las actividades de sus comunidades y erosiona la confianza de los mismos en el sistema de administración de justicia (Carcach, 1996). El ciclo crimen-deterioro-temor al delito-más crimen-más deterioro-más temor al delito afecta las posibilidades de crecimiento social y económico en las localidades y genera un sentimiento generalizado de impotencia ante el crimen, y otros problemas sociales, entre los ciudadanos (Bursik & Grasmick, 1993, Carcach et al, 1996, Borooah & Carcach, 1997).

El estudio buscó obtener evidencia sobre las hipótesis siguientes:

  • Las acciones implementadas como parte del programa han llevado a que un mayor número de ciudadanos participen en el mismo en el año 2008 comparado con el número de ciudadanos que participaron en alguna actividad durante el año 2004.
  • La ciudadanía se siente satisfecha con las acciones y resultados del programa lo que conduce a que un número mayor de ciudadanos muestre interés en participar activamente en alguna actividad del programa en el futuro.
  • La participación activa de un mayor número de ciudadanos en el programa y la disposición a continuar siendo parte del mismo han resultado en una mejora en las percepciones de seguridad de los ciudadanos durante el año 2008 comparado con las percepciones que tenían en el año 2004.
  • La mejora en las percepciones de seguridad entre la ciudadanía han incrementado el grado de confianza que esta tiene en la capacidad de la Policía Nacional Civil, la Fiscalía General de la República y el Órgano Judicial de responder de una manera eficaz ante el delito.
  • La mejora en el grado de confianza que la ciudadanía tiene en la Policía Nacional Civil, la Fiscalía General de la República y el Órgano Judicial ha resultado en un aumento en la denuncia de hechos delictivos a las autoridades y de la disposición a denunciar delitos.
  • La mejora en la disposición a denunciar delitos lleva a una disminución en las tasas de delincuencia a nivel local.
  • La mejora en el grado de confianza que la ciudadanía tiene en la Policía Nacional Civil, la Fiscalía General de la República y el Órgano Judicial junto con las reducciones en las tasas de delincuencia ha resultado en un aumento en su disposición a cooperar en acciones comunitarias orientadas a disminuir los niveles de delincuencia a nivel local.
  • La mejora en el grado de satisfacción de la ciudadanía con el programa resulta en un aumento en su disposición a cooperar con organismos gubernamentales y no gubernamentales en acciones comunitarias orientadas a prevenir la delincuencia a nivel local.


La evaluación del programa “Prevención del Delito y de la Violencia” se condujo mediante un estudio cuasi-experimental del tipo antes-después, con un grupo. El grupo en cuestión consistió de los municipios en los cuales el programa a evaluar implementó al menos una intervención durante el año 2008. La ausencia de datos de un estudio de línea de base sobre percepciones de seguridad, tasas de denuncia y disposición a participar de una manera activa entre los residentes de estos municipios previno el uso de medidas previas al estudio. Por esta razón, se usó como información sobre el período previo al estudio el promedio del número de acciones ejecutadas por el programa durante los años 2005 y 2007-2008. Se consideró razonable usar este enfoque debido a que el programa comenzó a estabilizarse a partir del año 2006, lo que hacía esperar que este hubiese alcanzado una operatividad completa a finales del año 2008. Adicionalmente, datos de una encuesta de victimización y seguridad ciudadana conducida el año 2007 la cual incluyó a los municipios estudiados, sirvieron como línea de base para evaluar cambios en las percepciones de seguridad entre los ciudadanos.


El parámetro de interés fue la razón de cambio en una medida, entre los años 2007-2008 y 2005 (Ej. Percepción de seguridad caminando solo o sola por los pasajes y calles del vecindario durante la noche). Una razón cuyo valor fue significativamente mayor que uno llevó a concluir que el programa fue eficaz en cuanto a mejorar el aspecto evaluado. En caso contrario, se concluyó que el programa no fue eficaz en lograr el objetivo. Estos resultados serían válidos bajo el supuesto que el efecto de los demás factores que podrían incidir en el cambio observado se mantiene constante. Por tanto, los cambios detectados no son atribuibles a la existencia de una relación causal entre las acciones del programa y un resultado.


Los datos siguientes sirvieron de base para la verificación de las hipótesis planteadas:

  1. Datos sobre las acciones realizadas como parte del programa y sobre las metas del mismo. La fuente de estos datos fue documental y consistió en documentos proporcionados por el Ministerio de Seguridad Pública y Justicia.
  2. Datos sobre las percepciones de seguridad entre la ciudadanía, su satisfacción con el programa y su disposición a participar en el mismo. Estos datos se obtuvieron mediante una encuesta de jefes de hogar en 9 municipios. Estos datos se complementaron con los obtenidos de grupos focales realizados con los participantes en el programa y de entrevistas colectivas sobre testimoniales entre estudiantes de escuelas locales.
  3. Datos de una encuesta nacional de victimización y seguridad ciudadana conducida el año 2007 por el programa Paz Ciudadana de ANEP.
  4. Datos sobre tasas de delincuencia obtenidos de las estadísticas publicadas por la Policía Nacional Civil.

2.1 Hallazgos
  • El programa no resultó en un incremento en el grado de participación de la ciudadanía en actividades de prevención del delito a nivel local.
  • El grado de conocimiento que la población tiene del programa es muy bajo, y el hecho que este conocimiento haya sido obtenido de los medios de comunicación, en particular televisión, y no del contacto directo de los ciudadanos con el programa.
  • Existe falta de interés entre la ciudadanía en ser parte de la solución de las problemáticas locales. Esto podría deberse a los elevados niveles de inseguridad, objetiva y subjetiva, que rodean los ambientes dentro de los cuales los salvadoreños y salvadoreñas desarrollan sus actividades cotidianas.
  • El grado de satisfacción de la población con el programa, medido en términos de las percepciones de la contribución que el mismo ha hecho a mejorar la seguridad en los barrios o colonias, es de una magnitud muy pequeña. No es posible decir que la ciudadanía se siente satisfecha con las acciones y resultados del programa.
  • Es importante notar que los testimonios de ciudadanos que participan como miembros de comités de seguridad, sugieren que ellos y ellas sí se sienten satisfechos con su participación en el programa. En línea con los postulados del enfoque de eficacia colectiva, los testimonios de estos ciudadanos revelan que ellos y ellas experimentan un sentido de logro al mismo tiempo que se ven a sí mismos como miembros importantes de sus comunidades. Sin embargo, sus acciones se han desviado hacia el abordaje de problemas relacionados con la defensa de los consumidores más que con la prevención de la delincuencia. A pesar de ello, es posible conjeturar que una gestión del programa que se focalice en los aspectos relacionados con la prevención del delito y la generación de comunidades seguras podría llegar a alcanzar niveles de participación altos entre la ciudadanía.
  • Las entrevistas conducidas con personal del Ministerio de Seguridad Pública y Justicia que ejecuta el programa en los departamentos indican que la población lo percibe como un conjunto de actividades de tipo político, lo que ha generado desconfianza y un grado de disposición bajo a participar. Además, la falta de recursos no ha permitido que se pueda dar seguimiento a las actividades iniciadas en las comunidades. Esto ha dado lugar a resentimiento y frustración entre la población lo que ha incidido negativamente en la sostenibilidad del programa. Otro aspecto señalado por los ejecutores del programa en las localidades es la falta de visibilidad del mismo debido a la multiplicidad de acciones similares llevadas a cabo por el Consejo Nacional de Seguridad Pública, la Policía Nacional Civil, otras dependencias del gobierno central y organismos no gubernamentales. Así, el programa no ha conseguido posicionarse en la mente de la ciudadanía.
  • En términos subjetivos, la gente parece sentirse más insegura en el año 2009 de lo que se sentía en el año 2007. Por otra parte, en términos objetivos, menos gente pensaba que podría se víctima de violencia en el futuro próximo en 2009, que lo hacía en 2007. Estos resultados llevan a concluir que es posible que la gente se haya sentido más segura en 2009 que se sentía en 2007.
  • Las percepciones sobre las condiciones físicas y sociales en el barrio o colonia han mejorado en 2009 con respecto al año 2007.
  • Menos gente percibió a delincuencia como un problema grave en el barrio o colonia en 2009, comparado con 2007. Por otra parte, más personas consideraron que el nivel de delincuencia en su barrio o colonia es más alto que en otros lugares del municipio, en 2009, comparado con el año 2007. Sin embargo, en 2009, hubo menos personas que consideraron que la delincuencia en su barrio o colonia había aumentado con relación al año anterior, que en 2007. Los resultados anteriores varían entre los municipios incluidos en la encuesta de seguridad ciudadana y sugieren que las mejorías más sensibles podrían haber ocurrido en aquellos municipios en donde el programa de “Prevención del Delito y de la Violencia Social” ha sido más activo durante el período 2007-2008. A pesar de ello, estos resultados no permiten que se concluya que el programa ha mejorado las percepciones de seguridad de la población.
  • Existen varias razones para concluir que es imposible atribuir las mejoras generalizadas en las percepciones de seguridad personal al programa bajo evaluación. La primera tiene que ver con el hecho que otras instituciones, en particular el Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNP) y la Policía Nacional Civil (PNC), han llevado a cabo intervenciones en materia de prevención del delito en los municipios investigados. La segunda, y según opiniones de los operadores del programa de “Prevención del Delito y de la Violencia Social”, las intervenciones del CNP y de la PNC, al ser más focalizadas permiten destinar los recursos de una manera más efectiva. Según estos operadores, se han dado casos en que ciudadanos involucrados en alguna de las actividades promovidas por el programa de “Prevención del Delito y de la Violencia Social” han desertado para participar en los programas desarrollados por el CNP y la PNC. Además, muchas de las comunidades intervenidas por el programa de “Prevención del Delito y de la Violencia Social” son sujeto de intervenciones de programas desarrollados por otras entidades gubernamentales y no gubernamentales que les acarrean beneficios inmediatos, monetarios o en especie.
  • En un país en donde los niveles de criminalidad violenta son tan altos, como es el caso de El Salvador, la ciudadanía podría sentirse más segura simplemente porque se ha acostumbrado a vivir con la violencia. Esto podría haber llevado a que los ciudadanos desarrollen estrategias de sobrevivencia que les permiten sentirse relativamente seguros dentro de ambientes que a todas luces no generan las condiciones mínimas necesarias para el disfrute de la seguridad personal.
  • Los niveles de confianza de la población salvadoreña en las instituciones de administración de justicia, en particular la policía, han mejorado entre los años 2007 y 2009. La disposición a denunciar delitos a la policía ha aumentado sustancialmente entre los dos años. Este hallazgo podría dar soporte a la hipótesis que las mejoras en las percepciones de seguridad han llevado a que haya un mayor grado de confianza en la policía. Sin embargo, no es posible atribuir este efecto únicamente a las acciones del programa de “Prevención del Delito y de la Violencia Social”. Las mismas razones expresadas para argumentar la imposibilidad de vincular las mejoras en percepciones de seguridad a las actuaciones del programa aplican a este aspecto.
  • En general, y para el delito de homicidio, las percepciones relativas acerca del nivel de delincuencia son peores en aquellos municipios en donde el programa de “Prevención del Delito y de la Violencia Social” registró sus niveles altos de actividad durante el período 2007-2008. Independientemente de que el nivel de actividad del programa fuera bajo o medio en el período 2007-2008, las percepciones relativas a la tasa de homicidios son mejores en los municipios en los cuales éste registró un nivel de actividad bajo o medio en 2005. Este hallazgo sugiere que las acciones del programa de “Prevención del Delito y de la Violencia Social”, junto a las de otros programas, podrían haber mejorado las percepciones del nivel de criminalidad en la ciudadanía. Sin embargo, los datos no permiten la comprobación de la hipótesis dada las contradicciones entre los datos sobre el comportamiento de las tasas de delincuencia reportadas por las autoridades y las que se deducen de las percepciones de los ciudadanos. Comentarios similares aplican a las violaciones.
2.2 Conclusión y recomendación
  • La gran conclusión que emerge de los resultados de este estudio es que, desde una perspectiva científica, es imposible atribuir las mejoras observadas en materia de seguridad y participación ciudadana únicamente a las acciones del programa de “Prevención del Delito y de la Violencia Social” llevado a cabo por el Ministerio de Seguridad Pública y Justicia. La razón para ello, es que otros programas han estado vigentes durante el período 2004-2008 en las áreas intervenidas. La falta de coordinación interinstitucional aparece como el factor más determinante para no poder discriminar qué parte de los logros pueden atribuirse de una manera inequívoca al programa evaluado.
  • Sólo una recomendación puede hacerse a partir de la conclusión de este estudio y esta es la necesidad de que el gobierno desarrolle de una manera apropiada los mecanismos de coordinación interinstitucional que se requieren para la ejecución de planes y programas orientados a prevenir y controlar la delincuencia mediante la participación activa de la ciudadanía. Esta coordinación es necesaria en muchos aspectos. Primero, se deben alcanzar consensos sobre el enfoque más apropiado para abordar las causas y consecuencias de la delincuencia. Segundo, se deben alcanzar consensos sobre las acciones que la sociedad como un todo debe llevar a cabo para abordar la problemática. Tercero, la coordinación permitiría una mejor asignación y manejo de los recursos escasos para que se alcancen los objetivos deseados.
  • Las siguientes son algunas recomendaciones orientadas a la implementación futura del programa:

    • Institucionalmente, el programa “Prevención del Delito y de la Violencia Social” o de un programa con características similares, debería ser ejecutado desde el Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNP).
    • Esta institución debería jugar el papel de ente rector en la conducción del programa con el fin de asegurar la integralidad de las acciones y el uso eficiente de los recursos que se pudieran asignar al mismo. El CNP deberá coordinar el trabajo de las instituciones, tanto públicas como privadas, que participen en el programa.
    • El diseño e implementación de un sistema de información que permita monitorear las acciones y resultados del programa es crucial para que el gobierno y la ciudadanía conozcan acerca de los logros del programa y sobre los factores que puedan afectar dichos logros.
    • El gobierno debe compartir información veraz y oportuna sobre los niveles de criminalidad con la ciudadanía; sobre las acciones exitosas y no exitosas. Esto aseguraría transparencia en la gestión de la seguridad pública e incentivaría la participación activa entre los ciudadanos y ciudadanas.

1 Grupos de adolescentes y jóvenes vagando por las calles sin supervisión, daño a la propiedad, graffiti, edificios abandonados, y uso de drogas y alcohol.



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