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Evaluation report

2009 Benin: Evaluation et actualisation du Paquet Educatif Essentiel pour l’accélération de la scolarisation des filles au Bénin



Executive summary

 

“With the aim to continuously improve transparency and use of evaluation, UNICEF Evaluation Office manages the "Global Evaluation Reports Oversight System". Within this system, an external independent company reviews and rates all evaluation reports. Please ensure that you check the quality of this evaluation report, whether it is “Outstanding”, “Good”, “Almost Satisfactory” or “Unsatisfactory” before using it. You will find the link to the quality rating below, labelled as ‘Part 3’ of the report.”

Background:

Le PEE comme stratégie opérationnelle du PDDSE. Avec l’appui de ses partenaires, le Gouvernement du Bénin a défini en 2004 une stratégie connue sous l’appellation de «Paquet Éducatif Essentiel pour l’accélération de la scolarisation des filles » (PEE) en vue d’éliminer les écarts de genre conformément au 5ème objectif du cadre d’action de Dakar pour l’Éducation Pour Tous et au 3e Objectif du Millénaire pour le Développement (OMD) qui fixaient à 2005 l’horizon pour l’atteinte de la parité entre garçons et filles dans les enseignements primaire et secondaire.

Devenu partie intégrante du Plan Décennal pour le Développement du Secteur de l’Éducation (2006) dont il est l’une des stratégies opérationnelles et de la Politique Nationale d’Éducation des Filles (2007), le PEE est basé sur le constat que le Bénin connaît d’énormes écarts entre la scolarisation des garçons et celle des filles et que, pour les surmonter, des actions précises doivent être mises en œuvre, suivies et évaluées régulièrement, particulièrement dans les zones à très faibles taux de scolarisation des filles. Sur la base des statistiques de l’année scolaire 2003-2004, 42 communes présentant des taux de scolarisation des filles inférieurs aux moyennes nationales ont été retenues comme zones prioritaires pour la mise en œuvre du PEE.

Axes d’intervention du PEE. Les axes prioritaires d’intervention retenus dans le PEE sont les suivants : (i) appui aux politiques et stratégies nationales d’éducation ; (ii) amélioration de l’environnement physique ; (iii) recrutement et formation des enseignants ; (iv) soutien aux enseignants et aux élèves ; (v) renforcement des capacités communautaires ; (vi) plaidoyer, mobilisation sociale et communication pour le changement de comportement ; (vii) recherche-études-suivi et évaluation.

A ces sept axes prioritaires s’ajoutent deux axes d’accompagnement soutenus par plusieurs partenaires au développement, à savoir : (i) la mise en place et le fonctionnement de centres communautaires pour l’encadrement du jeune enfant ; (ii) l’éducation non formelle, particulièrement en faveur des adolescents non scolarisés ou précocement déscolarisés

Purpose/Objective:

Objectifs :
Objectifs principaux
- Contribuer à la définition d’un programme national et d’un plan quinquennal d’actions pour la promotion de l’éducation et de la formation des filles, sur la base du Plan Décennal de Développement du Secteur de l’Education (2006) et de la Politique Nationale d’Education et de Formation des Filles au Bénin (2007) ;
- Permettre aux partenaires du Paquet Educatif Essentiel (PEE) de connaître l’état de sa mise en œuvre et de l’actualiser en tenant compte des difficultés rencontrées et des défis à relever pour éliminer -à l’horizon de l’année scolaire 2009-2010, au niveau d’indicateurs-clés d’accès et de maintien à déterminer- les disparités entre garçons et filles dans les zones ciblées par le PEE.

Objectifs spécifiques
- Etablir l’état de mise en œuvre des différentes composantes du PEE par les différents partenaires impliqués, en précisant notamment les coûts des actions exécutées (2005-2006 et 2006-2007) et en cours (2007-2008), les communes et le nombre d’écoles ciblées, le nombre d’enfants bénéficiaires (désagrégé par genre), les modalités de déblocage des ressources et d’acheminement des matériels et équipements ;
- Identifier les contraintes rencontrées dans la mise en œuvre du PEE et proposer des actions pour les surmonter, en précisant les différents responsables de ces actions ;
- Produire un document actualisé du PEE, tenant compte des contraintes rencontrées et des défis à relever sur la base du Plan Décennal pour le Développement du Secteur de l’Education et de la Politique Nationale d’Education des Filles. Le document précisera et budgétisera les composantes-clés, les actions et les intrants prioritaires. Il intégrera aussi un cadre logique des différentes composantes et actions planifiées, ainsi que les mécanismes réalistes de pilotage à mettre en œuvre. Il se basera sur une projection actualisée des données scolaires dans les différentes communes d’intervention.
- Veiller à l’intégration du contenu du PEE actualisé dans le document de programme et de plan quinquennal d’actions de promotion de l’éducation et de la formation des filles au Bénin.

Methodology:

Méthodologie:
- Concertation étroite avec le Ministère des Enseignements Maternel et Primaire et les partenaires impliqués dans le PEE dans la conduite d’une étude participative, mi-interne et mi-externe. Lors de la collecte de l’information, dialogue approfondi avec les partenaires impliqués dans le financement et la mise en œuvre du PEE, tant au niveau central qu’aux niveaux décentralisé et local, y compris avec les parents et les élèves ( opinions sur les composantes, les actions et les intrants prioritaires du PEE et sur la méthodologie appropriée pour leur mise en place dans les délais requis et garantissant leur traduction en résultats en termes de plus grand accès et de maintien accru des filles à l’école, ainsi que de leur achèvement du cycle primaire d’études). L’échantillonnage prend en compte les zones d’intervention des différents partenaires impliqués dans le PEE. Données collectées au niveau national, départemental et dans 12 des 42 communes retenues comme zones prioritaires pour la mise en œuvre du PEE par des équipes mixtes composées du consultant et de ses collaborateurs d’une part, des représentants de la Direction de la Promotion de la Scolarisation (DPS) du Ministère de l’Enseignement Maternel et Primaire (MEMP), d’autre part.

Findings and Conclusions:

Principaux résultats :
Etat de mise en œuvre du PEE et avancées du système éducatif
Les principaux constats sont les suivants : (i) plusieurs PTF et ONG interviennent sur les mêmes composantes ; (ii) l’intervention de certains PTF / ONG a une couverture nationale ; (iii) parmi les 42 communes ciblées par le PEE en 2005, toutes les communes de l’Alibori, du Borgou, de l’Atacora, Copargo (Donga), Sô-Ava, Toffo et Zè (Atlantique) : 3 communes de l’Ouémé sur 4 ; 4 communes du Plateau sur 5 ; 1 commune des Collines sur 3 ; 4 communes du Zou sur 5 sont prises en compte de façon spécifique par au moins un PTF / ONG. Même si certaines interventions se réalisent à travers l’appui budgétaire, l’appui direct à travers des projets / programmes est la modalité dominante d’intervention.

Amélioration de la capacité d’accueil du système éducatif. D’importants progrès ont été faits, se traduisant par la progression du TBS au niveau national et dans les zones PEE. Entre 2003-04 et 2006-07 : (i) le TBS moyen national des garçons et des filles s’est accru de 2,2%, passant de 96,4% à 98,5%, dépassant d’un demi point la cible du PDDSE et du PRSC qui est de 98% pour 2006-07 ; (ii) le TBS moyen national des garçons a reculé de 3,4%, passant de 108% à 104,3% ; (iii) le TBS moyen national des filles s’est accru de 9,4%, passant de 84,3% à 92,2% ; (iv) le nombre total de communes ayant un TBS féminin inférieur à la moyenne nationale est passé de 42 en 2003-04 à 45 en 2006-07 ; (v) des 42 communes qui, en 2003-04, avaient un TBS féminin inférieur à la moyenne nationale, 33 ont amélioré cet indicateur en 2006-07 même si elles n’ont pas toutes réussi à atteindre la moyenne nationale de 2006-07 ; (vi) 9 de ces 42 communes ont vu le niveau de cet indicateur reculer entre 2003-04 et 2006-07. Il s’agit de : Nikki (Borgou), Karimama et Malanville (Alibori), Dangbo (Ouémé), Ifangni (Plateau), Savalou (Collines), Ouinhi et Zogbodomey (Zou), Sô-Ava (Atlantique).

Amélioration de la parité filles garçons. Les inégalités de genre en matière de scolarisation demeurent importantes au Bénin et se renforcent au fur et à mesure que le niveau scolaire augmente. Ainsi, en 2006-07, la structure par sexe des effectifs scolarisés se présente comme suit dans l’enseignement primaire et secondaire : primaire : 55% de garçons et 45% de filles ; secondaire 1er cycle : 64% de garçons et 36% de filles ; secondaire 2ème cycle : 73% de garçons et 27% de filles.

Malgré cette situation d’ensemble, de réels progrès sont observés entre 2003-04 et 2006-07. L’examen de l’évolution de l’indice de parité dans l’enseignement primaire entre 2003-04 et 2006-07 permet de noter: (i) une amélioration de l’indice moyen national qui est passé de 0,78 à 0,88 soit une progression de 10,33% ; (ii) une amélioration de cet indice dans 70 communes sur 77. Communes où l’indice a régressé: Klouékanmey et Lalo (Couffo); Comé et Lokossa (Mono); Dassa-Zoumé (Collines); Allada et Sô-Ava (Atlantique). Sur les 42 communes de la zone prioritaire PEE, l’indice a régressé dans 1 seule commune (Sô-Ava).

Communes ayant atteint la parité entre 2003-2004 et 2006-2007: (i) Kèrou et Matéri (Atacora) ; (iii) Bembèrèkè, Kalalé, N’Dali, Parakou et Sinendé (Borgou); (iv) Banikoara, Gogounou, Kandi et Ségbana (Alibori); (v) Athiémé et Comé (Mono); (vi) Ouidah (Atlantique) ; (vii) Cotonou (Littoral).

Amélioration du taux d’admission. Progrès appréciable pour le taux brut d’admission (TBA) (119,32% dont 123,7% garçons et 114,66% filles) sauf pour l’Alibori (69,43% dont 68,86% garçons et 70,07% filles). Ces moyennes nationales sont largement au-delà des objectifs nationaux fixés (104% pour 2008).

Malgré cette progression fulgurante et cet accès quasi universel expliqués par les mesures de gratuité et de subvention pour le fonctionnement des écoles et les actions développées dans le cadre du PDDSE et du PEE, le TBA des garçons demeure supérieur à celui des filles partout sauf dans le Littoral (117,15% filles contre 114,54% garçons).L’explosion de l’accès appelle des actions d’urgence pour faire face aux exigences en matière de qualité de l’éducation, de rétention et de réussite.

Réduction du taux de redoublement. Le niveau atteint dès 2006-07 (11,35% dont 11,10% garçons et 11,67% filles), constitue une progression notable par rapport à l’objectif fixé par le PDDSE (12,8% pour 2008) Cela s’explique surtout par la mise en œuvre de la politique de sous-cycles (CI-CP) à partir de 2004, consistant à n’admettre le redoublement que dans des cas exceptionnels à l’intérieur du sous-cycle (les deux 1ères années du primaire).

La différence filles-garçons paraît faible au niveau national mais est assez significative partout sauf dans l’Atlantique et le Littoral où le taux de redoublement des garçons est supérieur à celui des filles. L’Alibori, le Zou, le Couffo, les Collines et le Plateau ont connu les meilleures progressions. Toutefois, à l’intérieur des départements, les taux peuvent parfois être très variables.

Amélioration du taux d’achèvement. Le taux d’achèvement du cycle primaire a beaucoup progressé (37% en 2000-01 et 66,32% en 2006-07), soit presque doublé en 6 années. Cependant, le niveau atteint indique qu’1 enfant sur 3 sort du système avant d’avoir atteint le CM2.
Le taux moyen d’achèvement pour les deux sexes au niveau national cache de fortes disparités entre filles et garçons, entre départements et à l’intérieur des départements, entre les communes. Si en 2006-07, le taux d’achèvement est de 75,85% pour les garçons au niveau national, il n’est que de 56,05% pour les filles pour une moyenne de 66,32% pour les élèves des deux sexes. Au plan géographique, c’est le département du Mono qui affiche le meilleur taux pour les deux sexes (92,49%) et pour les garçons (108,19%) mais pas pour les filles puisque ce record est détenu par le Littoral (77,02%).

Le taux d’achèvement dans l’Alibori est le moins bon tant pour les filles que pour les garçons (respectivement 34,65% et 38,38%). Pour les autres départements, le principal problème est l’écart entre le taux d’achèvement moyen des garçons et celui des filles. En effet, cet écart va de près de 4 points dans l’Alibori à plus de 37 points dans le Couffo.

Contraintes à la mise en œuvre du PEE.
Faible visibilité. En tant que stratégie, le PEE a eu une faible visibilité. Peu de gens ont connaissance du concept même si la plupart ont vu ou entendu parler des réalisations et des résultats obtenus par le système éducatif grâce à cette stratégie.
Insuffisance de communication. La campagne « Toutes les filles à l’école » a été visibles, surtout dans les grands centres urbains mais n’est pas liée à la stratégie PEE. Dans les communes, les services centraux du MEMP ont mené d’importantes actions, notamment avec les organisations de la société civile (APE, AME, Clubs des mamans, etc.) dans le cadre du PEE sans que les partenaires n’aient vraiment compris le cadre dans lequel se menaient ces actions.
Faible appropriation à la base (CCS, les enseignants, les organisations communautaires et les autorités locales) s’expliquant par l’absence de visibilité et l’insuffisance de communication. Or sans implication réelle et rapide de la base, tous les efforts en cours risquent de ne pas avoir d’effets durables.
Absence de cohésion dans les actions et faible synergie. Partenariats souvent informels autour du PEE et de l’éducation, au moins jusqu’à la constitution du Fonds Commun Budgétaire (FCB) par l’AFD (France), la KFW (Allemagne), DANIDA (Danemark) et les Pays Bas. Malgré l’existence d’accords de coopération entre le Gouvernement et les PTF dans le secteur de l’éducation, nombre d’interventions se réalisent à travers des projets d’appui direct aux populations. Chaque PTF et ONG interviennent dans le cadre du PEE ou d’autres stratégies ou projets, dans sa zone de couverture sans que les autres soient au courant.
Faible pilotage, absence de coordination et de suivi. Toutes les faiblesses et contraintes traitées ci-dessus et l’impossibilité dans laquelle on se retrouve aujourd’hui pour apprécier / quantifier la contribution de la stratégie PEE dans les récentes performances du système éducatif même s’il est indéniable que cette stratégie a été pour une part appréciable dans lesdites performances, s’expliquent essentiellement par un pilotage trop discret et une absence de coordination, d’orientation des interventions des uns et des autres et de suivi de tout le dispositif au niveau central. Cela s’explique pour l’essentiel par le non fonctionnement du Comité de coordination et de suivi de la mise en œuvre du PEE, organe qui aurait dû être créé par un arrêté du Ministère en charge de l’enseignement primaire, arrêté qui n’a jamais été formellement pris.

L’analyse de la cohérence entre le PDDSE et le PEE a confirmé la pertinence du PEE comme stratégie pouvant effectivement contribuer efficacement à l’accélération de la mise en œuvre du PDDSE et de la scolarisation des filles au Bénin.

Recommendations:

Recommandations:
Trois années après la mise en œuvre du PEE, le contexte a quelque peu changé et les enjeux également. L’actualisation du PEE en tant que stratégie doit coller aux nouveaux enjeux et aux nouveaux défis induits par le contexte tout en tirant leçon des trois années écoulées au cours desquelles des succès mais aussi des contraintes, des faiblesses et des difficultés de mise en œuvre ont été enregistrés.
Avec la forte avancée du taux brut d’admission les nouveaux défis pour le système éducatif et pour le PEE sont les suivants :

a. Eliminer, au niveau national, l’écart de près de 10 points entre le TBA des garçons et des filles
b. Suivre l’évolution du TBA sur plusieurs années car il est gonflé par l’inscription massive d’enfants âgés de moins de 6 ans et de plus de 6 ans et son niveau élevé a été obtenu au moment où le gouvernement a décrété la gratuité de l’inscription dans les écoles maternelles et primaires publiques. En outre, de nombreux enfants d’âge scolarisable n’ont pas encore accès à l’école.
c. Adapter les interventions prévues ou à prévoir dans un sens qui permette que certaines zones (avec TBA encore faible comme l’Alibori et certaines communes dans d’autres départements) améliorent rapidement le niveau d’accès de leurs enfants à l’école pour réduire les disparités régionales en matière d’accès à l’éducation.
d. D’importants progrès ont été réalisés en termes d’accès au CI et de capacité d’accueil mais seulement 66 enfants sur 100 atteignent le CM2, du fait d’un nombre encore élevé d’abandons. En d’autres termes, un tiers du chemin reste à parcourir pour atteindre l’objectif de l’Éducation pour Tous en 2015. Il faut réfléchir sur les moyens pour que : (i) les progrès réalisés en termes de réduction du redoublement (de 24% à 11% de 2003 à 2006) se confirment au niveau national et s’accélèrent dans les zones où le redoublement persiste ; (ii) l’abandon encore élevé au niveau national (9,22% en 2006-2007), surtout au CI (12,45%) et au CM2 (17,92%) et dans certains départements (Atacora, Alibori et Couffo) se réduise considérablement et rapidement.

Le PEE doit redéfinir sa contribution à une offre éducative plus favorable à la qualité et opérationnaliser cette contribution dans les domaines comme : (i) l’augmentation du nombre d’enseignantes femmes dans le système éducatif, notamment dans les zones où subsiste de sérieux problèmes de rétention des filles à l’école ; (ii) la généralisation de la mise à disposition et de l’utilisation des livres élèves des manuels scolaires, en particulier les manuels de mathématique et les cahiers d’activités ; (iii) la généralisation de la mise à disposition et de l’utilisation de la mallette pédagogique et du guide du maître ; (iv) etc.

L’actualisation de la stratégie PEE implique que le Gouvernement, les PTF et les ONG qui l’accompagnent adoptent une feuille de route avec un partage clair des rôles et des responsabilités. Le défi se situe ici à quatre niveaux, à savoir : (i) pilotage et coordination au niveau central par le MEMP ; (ii) appropriation et mise en œuvre dans les écoles par les enseignants et les chefs de circonscription scolaire ; (iii) appropriation par les communautés et les autorités locales, notamment par la prise de responsabilités dans la gestion de l’école, la supervision des ressources et le suivi des résultats ; (iv) des interventions ciblées par commune en fonction de la nature des problèmes majeurs (accès, rétention, qualité) propres à chaque commune.

Pour faire face aux nouveaux défis mentionnés plus haut, il faut mettre en œuvre la reformulation proposée des axes majeurs du PEE suivants:

 Composante 1 : Appui aux politiques et stratégies nationales d’éducation
 Composante 2 : Amélioration de l’environnement scolaire
 Composante 3 : Renforcement des capacités des enseignants et respect du temps scolaire
 Composante 4 : Soutien aux enseignants et aux élèves
 Composante 5 : Renforcement des capacités communautaires
 Composante 6 : Plaidoyer, mobilisation sociale et communication pour le changement de comportement
 Composante 7 : Recherches-actions sur les systèmes éducatifs locaux
 Composante 8 : Pilotage, coordination de la mise en œuvre et du suivi.


Les actions à mener prioritairement pour la Composante 6 pourraient être les suivantes :

 plaidoyer pour favoriser toutes initiatives pouvant contribuer à améliorer les conditions de vie et de travail des enseignantes d’une part, au renforcement de la position des filles et au respect de l’équité au sein de l’école et de la classe, d’autre part ;
 mobilisation au niveau communal impliquant les autorités locales, les personnes ressource, les leaders d’opinion, les organisations de la société civile, les Comités communaux éducation appuyés par divers partenaires, ONG, projets et programmes, les Associations de parents d’élèves (APE) et leur coordination, les Associations de mères d’élèves (AME), les comités de suivi de la scolarisation des filles là où il en existe, etc. Cette Action prioritaire à organiser et coordonner par les comités départementaux et communaux de pilotage, de coordination et de suivi de la mise en œuvre du PEE pour éviter les refus d’inscription des enfants en âge d’aller à l’école, en particulier les filles ; les abandons ou retraits des enfants pour des raisons diverses ; le travail et traite des enfants ; etc.) ;
 formation des APE, AME, des Clubs de mamans et des comités de suivi de la scolarisation des filles sur l’équité / genre d’une part, sur la gestion et le fonctionnement des écoles d’autre part ;
 formation sur la responsabilité parentale par rapport à la scolarisation des enfants, en particulier des filles ;
 appui à la communication entre parents et enfants sur la santé de la reproduction pour les adolescents et les jeunes.

Pour l’opérationnalisation du PEE, l’attribution des actions regroupées dans les différentes composantes, leur planification et leur budgétisation à chacun des différents partenaires impliqués dans la mise en œuvre du PEE devra être fait de façon participative à l’initiative et sous le leadership du Comité national de pilotage, de coordination et de suivi de la mise en œuvre du PEE. Les étapes à suivre pour créer et rendre opérationnels le Comité national et ses démembrements pourraient être les suivantes : (1) définir avec précision les contours du mandat du Comité national et de ses démembrements, le partage des rôles entre toutes les parties prenantes au PEE, les liens techniques, financiers et opérationnels entre le PEE, le programme et de plan quinquennal d’actions de promotion de l’éducation et de la formation des filles au Bénin, le Plan décennal de développement du secteur de l’éducation et de ses organes de mise en œuvre. Cette action devrait aboutir à l’adoption et au partage de l’arrêté interministériel consacrant l’existence formelle du Comité ; (2) définir le plan de travail du PEE actualisé ; (3) installer, équiper et mettre au travail le Comité national ; (4) installer, équiper et mettre au travail les démembrements départementaux et communaux du Comité national ; (5) faire le suivi, documenter et capitaliser les acquis. Tout le processus pourrait être conduit avec l’assistance d’un prestataire privé à recruter (Bureau d’études ou consultant) suivant une démarche participative impliquant dès sa conception toutes les parties prenantes au PEE. Au cahier des charges du prestataire qui accompagnera le processus devra figurer un objectif de renforcement des capacités des services de la DPS dans une perspective de pérennisation des acquis de cette stratégie. Un budget 2009-2015 de 2,74 milliards FCFA a été proposé pour couvrir toutes les charges liées à la création/installation/équipement/fonctionnement du comité national et de ses démembrements au niveau département et communes. Les principales caractéristiques de cette proposition financière sont les suivantes : (1) recrutement d’un prestataire durant 24 mois à raison de 6 mois la première année et de 3 mois par an pendant les années suivantes ; (2) acquisition d’un véhicule la première année et de son renouvellement 5 ans plus tard. Ce véhicule est destiné à faciliter les nombreux déplacements des membres du Comité national à l’intérieur du pays pour les activités de formation, de sensibilisation, de suivi, etc. ; (3) installation, équipement et fonctionnement du Comité national et de ses démembrements.
Des indicateurs d’accès, de participation, de qualité, de moyen et d’efficacité interne ont été préparés pour servir d’intrants aux travaux (1) du Comité national de pilotage, de coordination et de suivi de la mise en œuvre du PEE à créer et à installer et à ceux (2) d’élaboration du programme et du plan quinquennal d’actions de promotion de l’éducation et de la formation des filles au Bénin. Leur exploitation contribuera à l’élaboration de plans d’actions de développement éducatif conformes aux problèmes spécifiques à chacune des 42 communes prioritaires PEE.



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