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Evaluation report

2011 Nicaragua - Mid-term evaluation of Joint Programme Tuktan Yamni-Muih Bin Muihni Yamni



Executive summary

 

“With the aim to continuously improve transparency and use of evaluation, UNICEF Evaluation Office manages the "Global Evaluation Reports Oversight System". Within this system, an external independent company reviews and rates all evaluation reports. Please ensure that you check the quality of this evaluation report, whether it is “Outstanding”, “Good”, “Almost Satisfactory” or “Unsatisfactory” before using it. You will find the link to the quality rating below, labelled as ‘Part 3’ of the report.”

Author: Bilar Baselga - Bayo
Institution: UNICEF
Partners: FAO

Background:
Nicaragua cuenta con una población de 5,6 millones de habitantes, de los cuales el 73% son pobres, y viven en su mayoría en las áreas rurales. El 8.9 % de la población es indígena y se concentra en las Regiones Autónomas de Atlántico Norte y Sur (RAAN y RAAS), siendo en estas zonas donde se ubican los índices más altos de pobreza extrema. El 51% de su población son mujeres, siendo el 27 % mujeres en edad reproductiva. El 12 % de la población son niños y niñas menores de cinco años, siendo la prevalencia de desnutrición crónica a nivel de 21.7%. En la RAAN, región en la que se desarrolla el PC, este porcentaje es del 31.7%.

Con un presupuesto de US$ 5,000.000.00, el Programa Conjunto (PC) “Modelo Integrado TUKTAN YAMNI-MUIH BIN MUIHNI YAMNI” tiene como objetivo “disminuir la desnutrición crónica en niños y niñas menores de 2 años de las zonas de intervención, acelerando el logro del ODM 1, priorizando también a mujeres embarazadas y lactando.” en 47 comunidades de la RAAN.

Los efectos esperados del PC son: (1) las familias han aumentado su seguridad alimentaria y nutricional, incrementando la disponibilidad de alimentos y mejorado nutricionalmente la dieta de mujeres embarazadas, madres lactando y niños y niñas menores de dos años; (2) las instituciones nacionales, regionales, municipales y territoriales implementan coordinadamente el modelo integral; y (3) visibilizada e incorporada la prioridad nacional de la nutrición infantil entre diferentes actores nacionales como derecho fundamental y eje de desarrollo humano que se refleja en el marco de políticas, leyes y presupuesto.

Los principales actores asociados en la ejecución del PC son los siguientes: cinco Agencias del Sistema de Naciones Unidas (A-SNU); la Secretaría Técnica de la Presidencia; cuatro Ministerios del Gobierno Central; la Secretaría del Consejo para el Desarrollo de la Costa Caribe (SDCC); el Consejo/Gobierno Regional Autónomo (GRAAN y CRAAN); las Alcaldías de Bonanza, Prinzapolka y Siuna; y los Gobiernos Territoriales.

Purpose/Objective:
Tras un acuerdo entre el Gobierno de España y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y con el objetivo de “promover un desarrollo basado en el aumento de los derechos, las capacidades, y las oportunidades individuales y colectivas” (Documento Marco. F-ODM. Agosto 2007) fue constituido en 2007, el Fondo para el Logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, con la misión de favorecer la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

La Evaluación de Medio Término (EMT) consiste en una análisis sistemático y rápido del diseño, proceso y efectos del PC, con el objetivo de generar conocimientos, identificar buenas prácticas y lecciones aprendidas con el fin de mejorar la ejecución de los mismos durante la segunda fase de implementación y poder transferirlas a otros programas.


Methodology:
El enfoque metodológico empleado para el desarrollo de la EMT es un enfoque cualitativo. Las técnicas de análisis empleadas han sido: revisión de documental (fuentes secundarias); entrevistas a informantes clave (semiestructuras, individuales o colectivas) y grupos focales; y estudios de caso (fuentes primarias). Para la validación de los hallazgos se ha empleado el método de triangulación a través de referencias cruzadas.

Para los estudios de caso y como resultado de los criterios de selección utilizados (accesibilidad, representatividad de las características territorios; representatividad de las actividades del PC; nivel de impacto de los resultados; representatividad en el nivel de institucionalidad territorial), se propusieron en la agenda la visita a las siguientes comunidades: comunidad de Layasiksa (Municipio de Prinzapolka, sector Prinsu Auhya Un), comunidades de Alamikamba y Galilea (Municipio de Prinzapolka, sector Prinsu Awala), comunidad de Sakalwas (Municipio de Bonanza, sector Sauni As), comunidades de Mukuswas y Espayulilna (Municipio de Bonanza, sector Sauni Arunka), y comunidad Sikilta (Municipio de Siuna, sector Sauni Bas).

Las preguntas de evaluación propuestas en los términos de referencia han sido adaptadas por el Grupo de Referencia y son la guía básica para la recogida de información que se estructura en base a tres dimensiones de análisis (diseño, proceso y resultados) y a cinco criterios (pertinencia, apropiación, eficiencia, eficacia y sostenibilidad).

Findings and Conclusions:
Las conclusiones del proceso evaluativo y en función del análisis realizado en el punto anterior, son:

 CONCLUSIÓN 1: DISEÑO. El PC presenta una adecuada coherencia externa tanto a nivel internacional, como a nivel nacional, por lo que se considera es pertinente y relevante en su contexto, y responde de manera satisfactoria a las prioridades internacionales y políticas nacionales en seguridad alimentaria y nutricional. Presenta a si mismo, una adecuada coherencia lógica dado que la formulación se realizó de forma participativa entre todos los actores involucrados en el mismo, por lo que se considera que el PC es una propuesta sólida y coherente que permite responder de forma clara y positiva a las necesidades concretas y particularidades culturales de la población Miskita y Mayagna. Además, existe una adecuada focalización geográfica, que responde fundamentalmente a criterios de inseguridad alimentaria y a la decisión por parte del gobierno de la nación de apoyar los procesos regionales de autonomía en Nicaragua.

 CONCLUSIÓN 2: APROPIACIÓN. El trabajo realizado en el diseño e identificación de necesidades contó con la participación de las regiones y territorios, por lo que puede decirse que el grado de implicación, conocimiento y compromiso con el PC por parte de las autoridades locales es muy elevado y satisfactorio. Este alto grado de apropiación, está generando tensiones entre algunas instituciones y agencias a nivel nacional y las instituciones a nivel regional debido fundamentalmente a un grado de desconfianza de la capacidad real de la Región por parte de las agencias líderes y algunas instituciones a nivel central que no favorece el fortalecimiento del proceso de autonomía de la Región.

 CONCLUSIÓN 3: FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL. Aunque el objetivo general del PC es disminuir la desnutrición crónica en niños y niñas menores de dos años, el objetivo que se pretende a través del Modelo es la creación y fortalecimiento institucional de la Región en materia de seguridad alimentaria y nutrición para que de forma autónoma y autogestionada se pueda hacer frente al desafío de la desnutrición. El fortalecimiento institucional pasa por crear relaciones de confianza mutua, apoyar y acompañar los procesos y en dotar de los recursos y medios necesarios para la gestión autónoma de las actividades a realizar desde el acompañamiento y rendición de cuentas, la transparencia en la gestión y el trabajo entre socios. A nivel de gobiernos territoriales, es necesario el fortalecimiento institucional que aunque en la formulación del PC no estaba contemplado (sólo se describía hasta nivel municipal), se ha demostrado la importancia de dicha autoridad en los procesos de desarrollo de las comunidades.

 CONCLUSIÓN 4: PROCESO Y MODELO DE GESTIÓN. El PC presenta un complejo sistema de coordinación y gestión condicionado por la organización territorial y político-administrativa de la Región. Esto ha dado lugar a la creación de mecanismos de gobernanza que facilite la gestión del PC. Es importante el apoyo de las dos subcordinaciones del programa para dar apoyo al seguimiento en los territorios de las acciones del PC. Así mismo, se considera de gran importancia el papel de los Equipos Operativos por lo que se considera necesario fortalecerlos y mejorar sus mecanismos de gestión para que sean ágiles y operativos y respondan a las necesidades de los territorios. Señalar la necesidad de fortalecer con recursos y medios a los técnicos del PC para el mejor desempeño de sus actividades y responsabilidades.

 CONCLUSIÓN 5: PROCESO Y MECANISMOS DE SEGUIMIENTO. Existen deficiencias en el monitoreo y seguimiento de las acciones del PC, particularmente las que se refieren en el Efecto 1 a los sectores productivos y de educación. Se constata que no es problema de recursos económicos para llevar a cabo acciones de monitoreo y seguimiento, sino de la prioridad que se le está dando a las mismas. Existen también deficiencias en el Sistema de Seguimiento y Evaluación puesto que todavía no se ha llevado a cabo la validación del Sistema de Seguimiento y Evaluación. Se constata que desde la Oficina del Coordinador Residente se están haciendo todos los esfuerzos posibles, pero es necesario una mayor priorización por parte de las Agencias líderes.

 CONCLUSIÓN 6: PRESUPUESTO. El PC lleva un ritmo de ejecución financiera bueno (74% del presupuesto total), aunque es necesario revisar el grado de avance de las actividades dado que el compromiso de ejecución no implica que se hayan completado las mismas, requisitos ambos para la solicitud de la tercera reposición.

 CONCLUSIÓN 7: EFECTO 1. Es el efecto multisectorial del PC en el que interaccionan acciones en los tres sectores (producción-salud-educación). Es por ende, el efecto en el que participan el mayor número de actores implicados en el PC, confiriéndole un alto grado de complejidad en la gestión y ejecución de actividades. Es quizá por todas estas características y complejidad, el efecto al que mayor prioridad y atención se le ha prestado desde las agencias líderes hasta el momento. Desde las acciones en salud se constata que, la importancia de los procesos de acompañamiento y fortalecimiento institucional a la Región en la apropiación, y por tanto, éxito de las actividades implementadas. Desde las acciones en producción, se complementa las acciones llevada a cabo por el gobierno central dentro del programa Hambre Cero en su política de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional. Desde las acciones en educación, es prioritario el entendimiento y coordinación institucional entre PINE-MINED y la Secretaria de Educación del GRAAN para que el impacto de las acciones llevadas a cabo sea satisfactorio e incida en el desarrollo de la Región.

 CONCLUSIÓN 8: EFECTO 2 MODELO INTEGRADO. Se constata que las acciones del Efecto 1 y el trabajo que es está realizando desde el Efecto 2, están sirviendo para crear las condiciones comunitarias y territoriales que permitan la posterior aplicación y éxito del Modelo Integrado. Es destacable, la apropiación e implicación del CRAAN en la definición y sistematización del Modelo, que en definitiva les servirá para gestionar mejor las necesidades en seguridad alimentaria y nutrición de sus propios territorios. Se espera que el Modelo sea un aporte desde las Regiones a las políticas nacionales en materia de soberanía, seguridad alimentaria y nutricional. Se considera prioritario que se trabaje en la sistematización del Modelo si se quiere tener algún resultado de aquí a final de periodo.

 CONCLUSIÓN 9: EFECTO 3. Es el efecto con menor grado de ejecución presupuestaria, 8% del presupuesto total asignado, por lo que hay que realizar un esfuerzo considerable en la dinamización del mismo si se quieren alcanzar resultados con impacto.

 CONCLUSIÓN 10: SOSTENIBILIDAD. En aquellas actividades en las que existe un alto grado de fortalecimiento y acompañamiento institucional, puede decirse que existe un alto grado de apropiación del PC por parte de las autoridades locales, lo que contribuye de manera significativa a la sostenibilidad y fortalecimiento de las acciones. Existen riesgos identificados que tiene que ver fundamentalmente con las actitudes: falta de entendimiento y confianza.

Recommendations:
Tras analizar las conclusiones generales descritas en el apartado anterior, se exponen a continuación las recomendaciones.

 RECOMENDACIÓN 1: Presentar el Sistema de Monitoreo y Seguimiento aprobado por la Comisión Coordinadora (CC).

 RECOMENDACIÓN 2: Presentar el Plan de Incidencia y Comunicación aprobado por la Comisión Coordinadora (CC).

 RECOMENDACIÓN 3: Presentar el documento de Modelo Integrado aprobado por el Consejo Regional (CRAAN).

 RECOMENDACIÓN 4: Transferir la gestión de los recursos económicos en sus niveles regional y municipal, para fortalecimiento institucional y mejor desempeño de actividades.

La evaluadora considera que éstas cuatro primeras recomendaciones son relevantes e indispensables para el correcto desempeño y funcionamiento del PC.

 RECOMENDACIÓN 5: Fortalecimiento de los Equipos Operativos. Medidas propuestas: establecer periodicidad de las reuniones mensuales; compromiso de realización de informes sobre avance y programación de actividades que favorezca la mejora de los canales de información; delegación de autoridad para toma de decisión en los participantes a las reuniones por parte de las instancias a las que representan.

 RECOMENDACIÓN 6: Fortalecimiento de los Técnicos del PC. Medidas propuestas: establecimiento de reuniones periódicas por territorios (mensual) e interterritoriales (trimestral); ampliación de las reuniones a los técnicos del efecto 2 como mecanismo de coordinación de sinergias e integralidad como esencia del PC; elaborar los planes de trabajo por sectores de forma coordinada; revisar los atrasos en la dotación de recursos (salarios y viáticos) y medios (transporte y equipos); iniciar las actividades relacionadas con capacitación y establecimiento de redes de promotores rurales; capacitarlos en el Modelo Integrado.

 RECOMENDACIÓN 7: Fortalecimiento de la gestión de los Gobiernos Territoriales. Medidas propuestas: dotarlos de un pequeño fondo para apoyar la operativización de las actividades en los niveles comunitarios; de apoyo a los técnicos del PC, y apoyo a infraestructura de las oficinas territoriales.

 RECOMENDACIÓN 8: Dar prioridad a la mejora en el sistema de seguimiento y monitoreo de las acciones del PC por parte de los técnicos del mismo para que se puedan reportar los avances en las actividades relacionadas fundamentalmente con el sector productivo y de educación del efecto 1. Medidas propuestas: dotarles de medios y recursos para realizar el trabajo, y dar orientaciones claras sobre los datos que necesitan levantar en sus visitas a las comunidades y que serán un insumo fundamental en el sistema de seguimiento y monitoreo del PC.

 RECOMENDACIÓN 9: El Modelo debe contemplar la parte organizativa e institucional del mismo, o de arriba abajo, ya que existen riesgos de focalizarse únicamente en la dinámica de abajo a arriba y descuidar el andamiaje institucional que esto requiere y que como objetivo del PC ha de fortalecerse.

 RECOMENDACIÓN 10: Las Agencias Líderes, debe revisar su rol de acompañamiento y apoyo, dando un voto de confianza a la Región en el manejo y gestión de los fondos del PC, descentralización o delegación de responsabilidades y recursos hacia la Región en el reconocimiento de la existencia de capacidades instaladas, en la necesidad de flexibilizar los procedimientos en función de sus propia idiosincrasia, y en reconocer y revalorizar la cultura indígena en las actividades del PC en las que se detecta injerencia cultural, todo ello en un ejercicio de corresponsabilidad compartida y creación de confianza institucional.

 RECOMENDACIÓN 11: Mejorar el grado de cumplimiento de las actividades. Medidas propuestas: la realización de una reprogramación de actividades y metas que permita ajustar las mismas al tiempo y recursos para el próximo periodo, así como ritmo de ejecución presupuestaria.



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